ΟΜΙΛΙΑ: Ανακήρυξη Μαρίας Καραμανώφ ως επίτιμου μέλους του Διοικητικού Επιμελητηρίου

Πληροφοριακά Στοιχεία

Κατηγορία: Άρθρα

Εμφανίσεις: 493

 Ανακήρυξη κ. Μαρίας Καραμανώφ ως επίτιμου μέλους του Διοικητικού Επιμελητηρίου
Παρασκευή 24 Μαρτίου 2023
Εντευκτήριο Πανεπιστημίου Αθήνας (κτίριο Κωστής Παλαμάς)

ΟΜΙΛΙΑ

Η τραγωδία που εκτυλίχθηκε στις αρχές του μήνα υπαγόρευσε, μπορώ να πω, τις σκέψεις που θα ήθελα να μοιραστώ μαζί σας σήμερα.  Γιατί δεν είναι μόνο μια τραγωδία ανθρώπινη που μας συγκλονίζει όλους, αλλά και μια τραγική διοικητική αποτυχία.  Δεν είναι η μόνη, δεν είναι η πρώτη και όλοι φοβόμαστε ότι δεν θα είναι η τελευταία.  Έχουν προηγηθεί άλλες, οι γνωστές και εξίσου συνταρακτικές, αλλά και αμέτρητες διαδραματίζονται αθόρυβα γύρω μας καθημερινά με θύματα, πέρα από την ανθρώπινη ζωή, τη φύση και το περιβάλλον, την υγεία, τις εργασιακές συνθήκες και όλα γενικώς τα έννομα αγαθά που υποστηρίζουν αυτό που λέμε ανθρώπινη αξιοπρέπεια. 

Η ένταση και η συχνότητα με την οποία σωρεύονται αυτές οι μικρές και μεγάλες τραγωδίες έρχονται να κλονίσουν μια πεποίθηση με την οποία εμείς μεν οι παλιότεροι μεγαλώσαμε, αλλά σήμερα η νέα γενιά φαίνεται να αμφισβητεί όλο και περισσότερο.  Ότι ζούμε σε ένα κράτος ταγμένο να μετατρέπει σε καθημερινή πραγματικότητα τις έννομες αξίες που κατοχυρώνει το Σύνταγμά μας, ένα κράτος οργανωμένο κατάλληλα ώστε να λύνει τα δημόσια προβλήματα αποκλειστικά και μόνο προς το δημόσιο συμφέρον, ένα κράτος υπεύθυνο για τις αποφάσεις του και υπόλογο για τα σφάλματά του. 

Δε μιλάμε για οποιοδήποτε κράτος, ούτε για την απόλυτη μοναρχία του απώτατου παρελθόντος ούτε για το κράτος νυχτοφύλακα του 19^ου αιώνα.  Μιλάμε για το σύγχρονο δημοκρατικό κράτος Δικαίου και Πρόνοιας, το μεγαλύτερο επίτευγμα του ανθρώπου στην αναζήτηση του Άγιου Δισκοπότηρου που κρύβει μέσα του τα μυστικά για τη λύση των προβλημάτων μας.  Η διαδρομή από την υπερβατική σοφία των μάγων και την εμπειρία των γερόντων, τη δύναμη του ισχυρού, το αλάθητο του ελέω θεού μονάρχη και την έμπνευση του χαρισματικού ηγέτη μέχρι εδώ που βρισκόμαστε σήμερα, δεν ήταν εύκολη ούτε ευθεία.  Για να φτάσουμε στο σημερινό συνταγματικό μοντέλο δεν χρειάστηκαν μόνο αγώνες, θυσίες και πολυτάραχοι αιώνες ηθικής, φιλοσοφικής και πολιτικής εξέλιξης.  Χρειάστηκε και τεράστιος επιστημονικός μόχθος για να περάσουμε από τον Αριστοτέλη, τον Μοντεσκιέ, τον ντε Τοκβίλ και τον Μαξ Βέμπερ στη σημερινή διοικητική επιστήμη που έχει ως αντικείμενο την οργάνωση και λειτουργία το σύγχρονου δημοκρατικού Κράτους Δικαίου και Πρόνοιας.  Ένα κράτος, του οποίου εδώ και αρκετές δεκαετίες αμφισβητείται ακόμα και ή ίδια η ανάγκη ύπαρξης και υποσκάπτονται μεθοδικά τα θεμέλια, ενώ ταυτόχρονα, και αυτό είναι το οξύμωρο, θρηνούμε και οργιζόμαστε γιατί δεν επιτελεί τον σκοπό του. 

Για να είμαι ακριβής, το πρότυπο του κράτους έτσι όπως αποτυπώνεται στα σύγχρονα Συντάγματα, δεν το αμφισβητεί κανείς, τουλάχιστον προς το παρόν και τουλάχιστον ανοιχτά.  Όλοι συμφωνούν ότι τα ατομικά, κοινωνικά και πολιτικά δικαιώματα που κατοχυρώνουν τα Συντάγματα αυτά είναι οικουμενικά, ισχύουν για όλους και εκφράζουν όλες τις πτυχές της δικαιοσύνης.  Κανείς σήμερα δεν αρνείται ότι μόνος αρμόδιος να αποφασίζει για τα δημόσια προβλήματα είναι ο λαός μέσω των εκλεγμένων αντιπροσώπων του.  Κανείς δεν αμφισβητεί ότι η Δικαιοσύνη πρέπει να είναι ανεξάρτητη και οι αποφάσεις της απολύτως σεβαστές.  Αυτά είναι όλα ξεκάθαρα.  Εκεί που τις τελευταίες δεκαετίες επικρατεί μια μεγάλη, για να το πω επιεικώς, σύγχυση, είναι σχετικά με τη λειτουργία και το ρόλο της Δημόσιας Διοίκησης.  Αυτής της λιγότερο λαμπερής από τις άλλες δύο εξουσίες, η οποία όμως σηκώνει πράγματι το μεγαλύτερο βάρος σε αυτό που λέγεται «διαδικασία λήψεως των δημοσίων αποφάσεων».  Γιατί στην ουσία από αυτήν εξαρτάται η καλή λειτουργία και αποτελεσματικότητα των άλλων δύο. Η Βουλή νομοθετεί, αλλά τα νομοσχέδια τα ετοιμάζουν (τουλάχιστον κατά το Σύνταγμα, η πράξη είναι άλλο θέμα) τα αρμόδια Υπουργεία, δηλ. τα επαγγελματικά και έμπειρα στελέχη της Δημόσιας Διοίκησης, τα οποία δεσμεύονται μεν από την πολιτική του εκάστοτε Υπουργού, αλλά είναι και τα μόνα που γνωρίζουν το σε βάθος το κάθε αντικείμενο, τη σχέση του με τις άλλες δημόσιες πολιτικές, την ανάγκη ενσωμάτωσής του στη νομοθεσία και τα αντικειμενικά όρια κάθε καινοτόμου ιδέας.  Σ’ αυτούς στηρίζεται ο Υπουργός για να πετύχει και αυτούς μέμφεται όταν αποτυγχάνει. 

Η Δικαιοσύνη, από την πλευρά της, ελέγχει και ακυρώνει τα σφάλματα που συμβαίνουν στη διαδρομή που οδηγεί από το Σύνταγμα μέσω του νόμου στην κανονιστική και την ατομική διοικητική πράξη.  Από τη φύση της, όμως, η παρέμβαση της Δικαιοσύνης είναι αποσπασματική, γιατί αυτή δεν δικαιούται, ούτε καν προλαβαίνει, να υποκαταστήσει τη Διοίκηση.  Η Δικαιοσύνη είναι σύστημα ελέγχου και, εξ ορισμού, ο έλεγχος είναι σε θέση να αποκαταστήσει τη λειτουργία ενός συστήματος υπό την προϋπόθεση ότι αυτό λειτουργεί κατ’ αρχήν κανονικά, όχι όμως όταν είναι τελείως απορυθμισμένο.

Με τα δεδομένα αυτά, στη συνείδηση του μέσου πολίτη, αλλά ακόμα και στη γλώσσα των νομικών, όταν λέμε Κράτος εννοούμε κυρίως τη Δημόσια Διοίκηση και τις πολιτικές της κεφαλές, δηλαδή τους Υπουργούς.  Σ’ αυτήν στρεφόμαστε για να λύσει τα προβλήματά μας, τα οποία σήμερα είναι περισσότερο πολύπλοκα από ποτέ και τα λάθη επικίνδυνα και μη αναστρέψιμα.  Και αυτήν εμπιστευόμαστε, όχι γιατί πιστεύουμε σε κάποιο υπερβατικό πολιτικό μύθο όπως αυτοί που ανέφερα προηγουμένως.  Την εμπιστευόμαστε γιατί το ίδιο το Σύνταγμα εγγυάται (με τις γνωστές διατάξεις του οι οποίες δεν είναι δεκτικές αναθεώρησης) ότι τους νόμους δεν τους εκτελεί όποιος νάναι αλλά αποκλειστικά και μόνο η Δημόσια Διοίκηση, η οποία πρέπει να έχει την κατάλληλη δομή, λειτουργία και στελέχωση ώστε να ανταποκρίνεται στις προδιαγραφές και τα πορίσματα της σύγχρονης Διοικητικής Επιστήμης.  

Γιατί το Σύνταγμα γνωρίζει καλά ότι το ουσιαστικό δίκαιο με την έννοια της Δικαιοσύνης, δηλαδή της θεραπείας όλων των πτυχών του δημοσίου συμφέροντος, δεν προκύπτει από μόνο του, δεν είναι προϊόν έμπνευσης ούτε επιβολής.  Είναι προϊόν μιας σύνθετης διαδικασίας το οποίο παράγεται στην πορεία της διαδικασίας αυτής.  Οι διοικητικές διαδικασίες υπάρχουν όχι για να επικυρώνουν προειλημμένες αποφάσεις αλλά για να διαμορφώνουν σταδιακά το περιεχόμενό τους. Η διαδικασία προδικάζει την ουσία.  Αν η διοικητική πράξη που θα προκύψει πληροί πράγματι τα κριτήρια της ουσιαστικής δικαιοσύνης, εξαρτάται σε μέγιστο βαθμό από τη διαδικασία από την οποία προέκυψε.  Δικαιοσύνη και διοικητική διαδικασία είναι αλληλένδετες. 

Και το μεγάλο ερώτημα σήμερα είναι το εξής: Διαθέτει ακόμα η Δημόσια Διοίκηση τη δομή, τις διαδικασίες, τα έμπειρα επαγγελματικά στελέχη και τις αρμοδιότητες ώστε να επιτελεί τον συνταγματικό της ρόλο στη δικαιοπαραγωγική διαδικασία;  Η νέα κατάσταση της αποδυνάμωσης στην οποία έχει περιέλθει εδώ και αρκετές δεκαετίες είναι πρόοδος ή οπισθοδρόμηση;  Αν θέλουμε να προλάβουμε νέες τραγωδίες σε όλα τα πεδία, αυτό είναι ένα ερώτημα το οποίο πρέπει να αντιμετωπίσουμε με τη δέουσα επιστημονική σοβαρότητα. 

Την απάντηση δε θα μας τη δώσει ο επιτυχημένος μάνατζερ του ιδιωτικού τομέα ούτε ο θεωρητικός οικονομολόγος της μίας ή της άλλης δημοφιλούς σχολής.  Εκείνοι ξέρουν καλά πώς να οδηγήσουν μια επιχείρηση στην κερδοφορία ή έναν ολόκληρο πλανήτη σε περιβαλλοντική χρεωκοπία και καταστροφή.  Η δική τους απάντηση θα μπορούσε να συνοψιστεί στη διάσημη φράση του Norquist, ο οποίος εδώ και χρόνια υποστηρίζει ότι «πρέπει να συρρικνώνουμε το κράτος τόσο ώστε να μπορούμε να το πνίξουμε σε μια μπανιέρα».  Είναι γεγονός ότι το προσπαθήσαμε με όλα τα μέσα. Τις τελευταίες δεκαετίες το ίδιο το δίκαιο, δηλ. ο νομοθέτης που οργανώνει το χώρο της Δημόσιας Διοίκησης και τον λεγόμενο ευρύτερο δημόσιο τομέα, έκανε ό,τι μπορούσε από το χέρι του για να το πετύχει.  Πώς; Με μια σειρά διαρθρωτικών μέτρων και αλλαγών.  Αξίζει να εστιάσουμε στα κυριότερα. 

Μέτρο πρώτο. Ο νομοθέτης υποκαθιστά τη Διοίκηση, προαποφασίζει δηλαδή το αποτέλεσμα που θα προέκυπτε από τη διοικητική διαδικασία, παρακάμπτοντας έτσι τυχόν αντιρρήσεις και ενστάσεις που θα προέκυπταν στην πορεία και στη συνέχεια θωρακίζει την κατ’ ουσία διοικητική απόφασή του με τη βούλα του τυπικού νόμου ώστε να είναι δικαστικά απρόσβλητη. 

Μέτρο δεύτερο. Η ίδια η Δημόσια Διοίκηση εξουδετερώνεται ως ενιαίο και συνεκτικό σύστημα με τη μέθοδο του κατακερματισμού της.  Αποσπώνται διαρκώς από αυτήν όλο και περισσότερα μικρά κομματάκια για να μετατραπούν σε νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου, ανεξάρτητες αρχές και φορείς, το καθένα με δική του ατζέντα, διοίκηση, διαδικασίες και καθ’ ύλην αντικείμενα τα οποία οργανωτικά και λειτουργικά δεν έχουν κανένα λόγο να αντιμετωπίζονται αυτοτελώς και αποσπασματικά. 

Μέτρο τρίτο.  Ιδίως μετά τα Μνημόνια και με πρόσχημα την εξοικονόμηση δαπανών (κάτι που ουδόλως πραγματοποιήθηκε, μάλλον το αντίθετο), η Διοίκηση ουσιαστικά απογυμνώθηκε από όλα εκείνα τα επαγγελματικά στελέχη τα οποία διασφάλιζαν τη συνέχεια, τη μετάδοση εμπειρίας και τη σφαιρική γνώση των αντικειμένων και είχαν την ευθύνη των αποφάσεών τους.  Όσοι απέμειναν υφίστανται πανταχόθεν πιέσεις που γίνονται όλο και περισσότερες και έφτασαν πρόσφατα μέχρι και την άσκηση σωματικής βίας.

Μέτρο τέταρτο και εξαιρετικά σημαντικό:  Η Διοίκηση, όση απέμεινε και με όσα μέσα της απέμειναν, για να μην ξεχνάμε και τις ιδιωτικοποιήσεις και το Υπερταμείο, δεν έχει ουσιαστικά και πολλά πράγματα να κάνει.  Η μέθοδος των αναθέσεων, το γνωστό contacting out, από ευχέρεια και εξαίρεση έχει γίνει πλέον ο κανόνας.  Ολόκληρο σχεδόν το διοικητικό έργο, όχι μόνο η εκτέλεση των νόμων αλλά και η ίδια η προετοιμασία τους, ο στρατηγικός σχεδιασμός, οι κανονιστικές ρυθμίσεις, τα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια κ.λπ., ανατίθενται έξω, στον ιδιωτικό τομέα.  Οι συνέπειες της πρακτικής αυτής σε σχέση με τη διάσπαση, την επικάλυψη και τη σύγχυση των αρμοδιοτήτων, το κόστος και την αποδόμηση των ευθυνών, είναι γνωστές.  Κοινό θύμα όλων αυτών σε επίπεδο διοικητικής επιστήμης είναι η αρμοδιότητα, ο ακρογωνιαίος λίθος του κράτους δικαίου και της αρχής της νομιμότητας. 

Η πλήρης εξουδετέρωση του περιεχομένου της αρμοδιότητας είναι ίσως το πιο κρίσιμο πλήγμα απ’ όλα.  Γιατί η αρμοδιότητα δεν περιορίζεται στην απλή έγκριση και προσυπογραφή μιας απόφασης που έχουν ετοιμάσει κάποιοι άλλοι.  Η αρμοδιότητα είναι η σύνθετη διαδικασία που ακολουθείται προκειμένου το τελικό περιεχόμενο μιας διοικητικής απόφασης να διαμορφωθεί μέσα από διαδοχικά στάδια, όπου το κάθε διοικητικό όργανο που μετέχει σ’ αυτά να είναι σε θέση να εισφέρει την αναγκαία πληροφορία κατά λόγο της επιστημονικής του ειδικότητας και φέροντας ταυτόχρονα και τη σχετική ευθύνη.  Αυτό δεν συμβαίνει πλέον.  Στη σημερινή πραγματικότητα, τις διοικητικές πράξεις δεν τις διαμορφώνουν ούτε καν οι ανάδοχοι του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι τουλάχιστον αναδεικνύονται μέσα από κάποιες διαδικασίες και υπόκεινται σε κάποιες προδιαγραφές και ελέγχους.  Σήμερα, με τη νέα πρακτική των δωρεών, οι ίδιοι οι ενδιαφερόμενοι διαμορφώνουν το περιεχόμενο ακόμα και των κανονιστικών ρυθμίσεων που τους αφορούν, λ.χ. σε ποιες περιοχές και με τι όρους θα ασκούν τις δραστηριότητές τους, ακόμα και με ποιο τρόπο θα αποκλείουν τους ανταγωνιστές τους, και στη συνέχεια δωρίζουν τις ρυθμίσεις αυτές στο κράτος το οποίο τις αποδέχεται και τις εφαρμόζει με ευγνωμοσύνη.  Η αναγκαία επίφαση νομιμότητας παρέχεται με μια τελική έγκριση, η οποία είναι εκ των προτέρων εξασφαλισμένη με fast truck διαδικασίες και ασφυκτικές προθεσμίες ή ακόμα και με την παράλειψη της Διοίκησης να αποφανθεί. 

Με αυτά και άλλα πολλά πετύχαμε το στόχο του Norquist. Πνίξαμε το κράτος σε μια μπανιέρα.  Και μαζί με αυτό πνιγόμαστε κι εμείς στην πρώτη βροχή, παγώνουμε από τις τιμές των καυσίμων, καιγόμαστε από μια σπίθα που δεν έσβησε στην ώρα της, πεθαίνουμε μέσα στο ασφαλέστερο συγκοινωνιακό μέσο και βλέπουμε τη χώρα μας να γλιστρά όλο και περισσότερο μέσα από τα χέρια μας. 

Μήπως κάτι δεν πάει καλά;  Η απάντηση, και εδώ θέλω να καταλήξω, δεν είναι θέμα προσωπικής ιδεολογικής προτίμησης, έμπνευσης της στιγμής ή πετυχημένου επικοινωνιακού επιχειρήματος.  Είναι θέμα επιστημονικό και ανήκει στους ειδικούς, τους επιστήμονες της Δημόσιας Διοίκησης.  Είναι όλα όσα συμβαίνουν συμβατά με τις αρχές που διέπουν την οργάνωση της δομής και λειτουργίας όχι απλώς ενός μεγάλου συστήματος, λ.χ. μιας παγκόσμιας επιχείρησης, αλλά του συστήματος της Δημόσιας Διοίκησης που λειτουργεί για την εκπλήρωση του πολυδιάστατου εκείνου σκοπού που λέγεται δημόσιο συμφέρον;  Αν ναι, ουδείς λόγος υπάρχει να διαμαρτυρόμαστε για το παρόν και να ανησυχούμε για το μέλλον.  Αν όμως όχι, το βάρος πέφτει σε σας να το αναδείξετε, να το τεκμηριώσετε και να αποδείξετε τα συνταγματικά προβλήματα που εγείρει.  Όχι μόνο χάριν της επιστήμης αλλά χάριν της ίδιας της αρχής της νομιμότητας και του Κράτους Δικαίου.

Στην ιστορία του διοικητικού δικαίου και της διοικητικής επιστήμης, η παράβαση της διαδικασίας ήταν ανέκαθεν μια σοβαρή παρανομία και ένας βάσιμος τυπικός λόγος ακυρώσεως.  Θεωρείτο όμως πάντα ένας λόγος δευτερεύων, ήσσονος σημασίας μπροστά στην παραβίαση ενός συνταγματικού δικαιώματος ή των ουσιαστικών διατάξεων ενός νόμου.  Και ήταν κατά κανόνα μια πλημμέλεια θεραπεύσιμη.  Δεν υπέγραψε ο διευθυντής αλλά ο προϊστάμενος, δεν συγκλήθηκε νόμιμα το συλλογικό όργανο, παραλείφθηκε μια γνωμοδότηση, δεν δημοσιεύθηκε προσηκόντως η πράξη;  Η διοίκηση είχε τη δυνατότητα να επανέλθει και να διορθώσει τα σφάλματά της. 

Σήμερα τα πράγματα έχουν αλλάξει.  Δεν πρόκειται πλέον για συμπτωματική παραβίαση μιας συγκεκριμένης διαδικασίας. Πρόκειται για εξουδετέρωση της έννοιας της διοικητικής διαδικασίας αυτής καθ’ εαυτήν.  Δε μιλάμε πια για υπέρβαση ή μη νόμιμη άσκηση μιας αρμοδιότητας αλλά για κατάργηση της ίδιας της ουσίας και του περιεχομένου της αρμοδιότητας.  Αυτά είναι ζητήματα νέα και, όπως αποδεικνύεται με τραγικό τρόπο, κρίσιμης σημασίας.  Στο παρελθόν, τα μεγάλα συνταγματικά ζητήματα αφορούσαν την ουσία της δικαιοσύνης και χάρη στη συνεισφορά της φιλοσοφίας, της ηθικής και άλλων συναφών επιστημών έχουμε κάπου καταλήξει.  Γνωρίζουμε πλέον τι σημαίνει ισότητα, προστασία του περιβάλλοντος, βιώσιμη ανάπτυξη, κοινωνική πρόνοια κ.λπ.  Γιατί δεν επέρχεται λοιπόν το ποθούμενο αποτέλεσμα;  Διότι εξουδετερώθηκαν ακριβώς οι διαδικασίες εκείνες που μετουσιώνουν τις εξαγγελίες σε πραγματικότητα, διασφαλίζουν την αντικειμενικότητα, τη διαφάνεια, την πληρότητα και εγκυρότητα της πληροφορίας, αξιοποιούν την εμπειρία και εγγυώνται την ευθύνη.  Είναι στο χέρι σας να αναδείξετε το μεγάλο αυτό πρόβλημα και να το θέσετε ενώπιον των άλλων δύο λειτουργιών, της νομοθετικής και της δικαστικής, ώστε το πολίτευμα που αποκαλούμε δημοκρατικό κράτος Δικαίου και Πρόνοιας να ξαναγίνει ένας ζωντανός, δυναμικός και αποτελεσματικός οργανισμός που λειτουργεί προς το δημόσιο συμφέρον και όχι ένα απλό κέλυφος για να καλύπτει ο,τιδήποτε ήθελε προκύψει.  

Σας ευχαριστώ για μια ακόμα φορά από καρδιά για τη μεγάλη τιμή να με δεχθείτε ως επίτιμο μέλος σας και για την ευκαιρία που μου δώσατε να επικοινωνήσω σήμερα από κοντά μαζί σας. 

Μαρία Καραμανώφ
Πρόεδρος του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος
Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας ε.τ.