- Πληροφοριακά Στοιχεία
-
Κατηγορία: Άρθρα
-
Εμφανίσεις: 152
Ο ΟΥΣΙΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΜΕΛΕΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ
ΩΣ ΑΠΑΡΑΙΤΗΤΗ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΜΕ ΒΑΣΗ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 24 Σ.
THE SUBSTANTIAL CONTROL OF THE ENVIRONMENTAL IMPACT STUDIES
AS A NECESSARY CONDITION FOR THE PROTECTION OF THE ENVIRONMENT BASED ON ARTICLE 24 OF THE (GREEK) CONSTITUTION
Γεωργία Ν. Φουντουκίδου-Λουκά, Δικηγόρος ΔΣΘ, ΜΔΕ Δημοσίου Δικαίου ΑΠΘ, Υπ. Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου Νομικής ΑΠΘ.
Ιούλιος 2023
Περίληψη
Η προστασία του περιβάλλοντος και ειδικότερα η προστασία του φυσικού, πολιτιστικού και εν γένει ανθρωπογενούς περιβάλλοντος καθιερώνεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Μία από τις προϋποθέσεις υλοποίησης αυτής της συνταγματικής πρόβλεψης σε ουσιαστικό και τυπικό επίπεδο αποτελεί η εκπόνηση κατάλληλων μελετών και ο έλεγχος/έγκριση των μελετών αυτών από το κράτος. Στην παρούσα εισήγηση εξετάζεται το θέμα της ρυθμιστικής αρμοδιότητας και του ελέγχου του κράτους στο πλαίσιο της εκπόνησης του ελέγχου και της έγκρισης των ως άνω μελετών. Πρέπει να τονιστεί δε, πως επειδή η προστασία του περιβάλλοντος είναι κατεξοχήν θέμα δημοσίου συμφέροντος, δεν είναι ανεκτό από το Σύνταγμα να γίνεται ο έλεγχος αυτός από ιδιώτες.
Abstract
The protection of the environment and in particular the protection of the natural, cultural and generally man-made environment is established in article 24 of the Constitution. One of the conditions for the implementation of this constitutional provision at a substantial and formal level is the preparation of appropriate studies and the control/approval of these studies by the state. In this report, the issue of the regulatory competence and control of the state is examined in the context of the preparation of the control and the approval of the above studies. It must be emphasized that because the protection of the environment is primarily a matter of public interest, it is not tolerated by the Constitution for this control to be carried out by private individuals.
Εισαγωγή
Η προστασία του περιβάλλοντος και ειδικότερα η προστασία του φυσικού, πολιτιστικού και εν γένει ανθρωπογενούς περιβάλλοντος καθιερώνεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος.
Σύμφωνα με το εν λόγω συνταγματικό άρθρο πρέπει να σημειωθεί πως α) η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του κράτους και δικαίωμα του καθενός, β) το κράτος πρέπει να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας, γ) τα δάση και οι δασικές εκτάσεις προστατεύονται ιδιαιτέρως. Είναι δυνατόν να αλλάξει ο προορισμός των δασών και των δασικών εκτάσεων στις περιπτώσεις που κάτι τέτοιο επιβάλλεται για λόγους εθνικής οικονομίας. Δεν μπορεί να αλλάξει ο εν λόγω προορισμός στις περιπτώσεις καταστροφής δάσους από πυρκαγιά, εκχέρσωση κτλ. Στις περιπτώσεις αυτές οι εκτάσεις που καταστράφηκαν κηρύσσονται υποχρεωτικά αναδασωτέες και δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για άλλο σκοπό. δ) Εισάγεται η έννοια του ευαίσθητου οικοσυστήματος, δηλαδή οικοσυστήματος που η διαχείριση του πρέπει να είναι προσεκτική και οι επεμβάσεις σε αυτό θα πρέπει να είναι περιορισμένες. Τέτοια ευαίσθητα οικοσυστήματα είναι μεταξύ άλλων τα δάση, ο αιγιαλός, τα ρέματα, τα μικρά νησιά, οι βιότοποι κτλ. ε) Επιβάλλεται ακόμα, η σύνταξη δασολογίου και κτηματολογίου. στ) Οι τεχνικές κρίσεις και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης , που σύμφωνα με τη νομολογία σημαίνει ότι πριν από κάθε επέμβαση στο χώρο πρέπει να προηγηθεί κατάλληλη ή κατάλληλες χωρικές μελέτες. ζ) Καθιερώνεται ο χωροταξικός και ο πολεοδομικός σχεδιασμός.
Μία από τις προϋποθέσεις υλοποίησης αυτής της συνταγματικής πρόβλεψης σε ουσιαστικό και τυπικό επίπεδο αποτελεί η εκπόνηση κατάλληλων μελετών και ο έλεγχος/έγκριση των μελετών αυτών από το κράτος.
Στην παρούσα εισήγηση εξετάζεται το θέμα της ρυθμιστικής αρμοδιότητας και του ελέγχου του κράτους στο πλαίσιο της εκπόνησης του ελέγχου και της έγκρισης των ως άνω μελετών.
- Ο Ρόλος των Μελετών
Προκειμένου να λάβει χώρα η εξέταση του ζητήματος της υποχρέωσης του κράτους για την προστασία του φυσικού, πολιτιστικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος στο πλαίσιο εκπόνησης διαφόρων σχετικών μελετών, θα πρέπει να διατυπωθούν καταρχήν κάποιες παρατηρήσεις. Πρώτα από όλα, η εκάστοτε αξιολόγηση για θέματα προστασίας περιβάλλοντος και χωρικού σχεδιασμού «διέρχεται» μέσω της εκπόνησης καταλλήλων μελετών με τη βοήθεια των οποίων θα αξιολογηθεί εκτός των άλλων, εάν το κράτος ασκεί την ως άνω αρμοδιότητα του (προστασία περιβάλλοντος) κατά τρόπο πρόσφορο και κατάλληλο.
Επίσης θα πρέπει να επισημανθεί πως, κάθε μελέτη παρουσιάζει αφενός μεν τη νομική διάσταση αφετέρου δε την τεχνική. Στο πλαίσιο της νομικής διάστασης δε, θα πρέπει να ελεγχθεί εάν η εκπόνηση και η αξιολόγηση των μελετών είναι συμβατή με το εκάστοτε κατάλληλο συνταγματικό, νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο. Ο έλεγχος ισχύος ή μη αυτής της προϋπόθεσης πραγματοποιείται κατά κανόνα από τα διάφορα κρατικά όργανα. Επειδή η υπόψη προστασία είναι κατεξοχήν θέμα δημοσίου συμφέροντος, δεν είναι ανεκτό από το Σύνταγμα να γίνεται ο έλεγχος αυτός από ιδιώτες. Και ναι μεν δεν αποκλείεται να εκπονηθούν μελέτες από ιδιώτες, το κράτος όμως σε κάθε περίπτωση θα πρέπει να επιβλέπει τις εν λόγω μελέτες και να έχει τον τελικό λόγο έγκρισης τους.
Είναι γεγονός, ακόμα, ότι οι συλλήβδην αναθέσεις τέτοιων μελετών σε ιδιώτες που θεωρούνται με τη σημερινή υπάρχουσα κατάσταση ως κάτι το αυτονόητο, μπορεί να δημιουργήσει διάφορα προβλήματα. Τέτοια προβλήματα μεταξύ άλλων μπορούν να ανακύψουν κατά την πληρωμή των εν λόγω μελετών από τους υπολόγους. Για παράδειγμα, σε περίπτωση που υπάρχουν αρμόδιες υπηρεσίες που είναι σε θέση να εκπονήσουν τέτοιες μελέτες και παρόλα αυτά οι ίδιες μελέτες ανατεθούν σε ιδιώτες, όπως συμβαίνει κατά κόρον, υπάρχει κίνδυνος οι αντίστοιχες πληρωμές των μελετών αυτών στους ιδιώτες να θεωρηθεί ότι παραβιάζουν την αρχή της οικονομικότητας.
Σε τεχνικό επίπεδο, αξιολογείται εάν η υπόψη μελέτη είναι δόκιμη υπό την έννοια ότι είναι επαρκής για να επιτύχει το σκοπό της. Στην περίπτωση αυτή θα πρέπει να αξιολογηθεί εάν οι διάφορες «τεχνικές πτυχές» είναι κατάλληλες και πρόσφορες. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στο πλαίσιο αυτής της αξιολόγησης θα εξεταστούν εκτός των άλλων οι μέθοδοι και τεχνικές εκτίμησης των επιπτώσεων που θα χρησιμοποιηθούν, η καταλληλόλητα τους, η αξιοπιστία τους κ.α.
Ο αναφερόμενος εν προκειμένω έλεγχος πρέπει να γίνεται από όργανα που έχουν τις απαιτούμενες γνώσεις και εμπειρίες. Στο συνταγματικό κείμενο αναφέρεται ότι οι τεχνικές κρίσεις και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης.
Εν κατακλείδι, κάθε μελέτη θα πρέπει να ελεγχθεί κατά τον τύπο και την ουσία. Μόνο το πρώτο είδος ελέγχου εξετάζεται δικαστικά, ενώ η ουσία των μελετών, όπως προελέχθη, ελέγχεται κατά κανόνα από μη κρατικούς φορείς (από φορείς που δεν ανήκουν στο σκληρό πυρήνα του κράτους).
Περαιτέρω, κατά την εξέταση του αναφερομένου ζητήματος παράγονται διοικητικές πράξεις στο πλαίσιο των οποίων λαμβάνονται υπόψη οι προαναφερθείσες σχετικές μελέτες, οι οποίες ελέγχονται μόνο ακυρωτικά. Αυτό σημαίνει ότι κατά την αξιολόγηση μιας μελέτης ελέγχεται μόνο η νομιμότητα, δηλαδή ελέγχεται η εφαρμογή συνταγματικών, νομοθετικών και κανονιστικών κανόνων, χωρίς να ελέγχεται όμως το ουσιαστικό μέρος αυτών, πράγμα που έχει ως αποτέλεσμα πολλές φορές να θεωρούνται νόμιμες οι εκάστοτε εκδιδόμενες διοικητικές πράξεις, χωρίς να εξασφαλίζεται όμως ο έλεγχος του κράτους, διότι ο έλεγχος αυτός προϋποθέτει την εξέταση των μελετών και σε ζητήματα ουσίας. Με άλλα λόγια, η επιδίωξη του συνταγματικού νομοθέτη είναι ο έλεγχος αυτός να μην αποστεώνεται σε θέματα νομιμότητας και μόνο, αλλά να επεκτείνεται και στην ουσία των σχετικών ζητημάτων. Ας υποθέσουμε ότι αντιμετωπίζουμε το πρόβλημα της εξόρυξης χρυσού στη Χαλκιδική. Στην περίπτωση αυτή δεν αρκεί μόνο να εξασφαλιστεί το θέμα της νομιμότητας, αλλά παράλληλα να μην αντιμετωπιστούν θέματα ουσίας, διότι ο επιδιωκόμενος έλεγχος είναι περιορισμένος. Για παράδειγμα αν έχει υιοθετηθεί μια μέθοδος εξόρυξης που δημιουργεί σημαντικά προβλήματα στο φυσικό περιβάλλον της περιοχής, δε θα εξασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, όπως είναι ευνόητο. Με άλλα λόγια αφού διεξέλθουμε τα θέματα νομιμότητας, θα πρέπει να εξετάσουμε ουσιαστικά ζητήματα, όπως τις μεθόδους εξόρυξης που προαναφέρθηκαν. Εάν περιοριστούμε μόνο στη νομιμότητα, η επιλογή μιας μεθόδου εξόρυξης που δεν είναι επιστημονικά αποδεκτή, θα έχει ως αποτέλεσμα την περιορισμένη προστασία του περιβάλλοντος.
Το ερώτημα που γεννάται εν προκειμένω είναι πως θα γίνει ο προαναφερθείς έλεγχος και σε ζητήματα ουσίας, δεδομένου ότι η απουσία αυτού του είδους ελέγχου οδηγεί εν τοις πράγμασι σε αδυναμία ολοκληρωμένου ελέγχου των μελετών.
Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι δεν μπορεί ο προαναφερθείς έλεγχος να μετατραπεί σε έλεγχο ουσίας, διότι σε μια τέτοια περίπτωση παραβιάζεται το άρθρο 26 του Σ, καθότι η εκτελεστική εξουσία θα ασκεί αρμοδιότητες της δικαστικής. Αυτό που μπορεί να γίνει είναι να αναζητηθούν, να εντοπιστούν και εν τέλει να εφαρμοστούν κατάλληλες, κατά κανόνα διαδικαστικού χαρακτήρα προϋποθέσεις, ώστε να «ελέγχεται» και το ουσιαστικό μέρος των μελετών. Ενδεικτικά αναφέρουμε ότι αυτό θα μπορούσε να εξασφαλιστεί εν μέρει με τη θέσπιση κατάλληλων προδιαγραφών μελετών, οι οποίες προδιαγραφές θα δημιουργούνταν με διαδικασίες και σύμπραξη των κατάλληλων κατά περίπτωση επιστημονικών φορέων.
Προτείνεται δε, στο πλαίσιο της άμεσης εφαρμογής του άρθρου 24 Σ να δημιουργηθεί στα πρότυπα του Νομικού Συμβουλίου του κράτους, ένα τεχνικό συμβουλίου του κράτους. Σε γενικές γραμμές η πολιτεία θα απευθύνεται στο εν λόγω τεχνικό συμβούλιο, το οποίο θα γνωμοδοτεί ανάλογα με το ερώτημα επί τεχνικών ζητημάτων μετά από ερώτηση των αρμόδιων κρατικών φορέων (υπουργών κτλ). Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορεί να αναφερθεί το προαναφερθέν θέμα της εξόρυξης χρυσού, όπου ο αρμόδιος υπουργός ή άλλος φορέας, έχει τη δυνατότητα να απευθύνει ερώτημα αν η εφαρμοζόμενη μέθοδος εξόρυξης του χρυσού είναι επιστημονικά αποδεκτή και αν προστατεύεται με τον τρόπο αυτό το περιβάλλον.
- Εξασφάλιση Αξιόπιστων Μελετών στον τύπο και στην Ουσία στο Πλαίσιο της Ρυθμιστικής Αρμοδιότητας και του Ελέγχου του Κράτους
Στο πλαίσιο της παρούσας ενότητας θα εξεταστούν ζητήματα σχετικά με το στόχο της εξασφάλισης αξιόπιστων μελετών κατά τον τύπο και την ουσία όσον αφορά κυρίως τη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους.
Τα επιμέρους ζητήματα αφορούν πρώτον, τις Μεθόδους και τις Τεχνικές για την παραγωγή αξιόπιστων μελετών, δεύτερον, το κατάλληλο νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο για τις παραπάνω μελέτες, τρίτον, εκμετάλλευση της νομολογίας, και τέταρτον, το οργανωτικό πλαίσιο (βασικές προϋποθέσεις)
Α. Μέθοδοι και Τεχνικές για παραγωγή αξιόπιστων Μελετών Εκτίμησης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων
Ιδιαίτερη σημασία για την εξαγωγή κατάλληλων συμπερασμάτων όσον αφορά την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων ιδιαίτερα σε θέματα ουσίας έχουν οι χρησιμοποιούμενες μέθοδοι και τεχνικές εκτίμησης[1]. Πριν εξεταστούν αυτές θα πρέπει να λάβουν χώρα οι παρακάτω τρεις παρατηρήσεις:
Πρώτα από όλα, οι έννοιες μέθοδος και τεχνική είναι κατά κάποιον τρόπο σε ιεραρχική σχέση ευρισκόμενες υπό την έννοια ότι μια μέθοδος υλοποιείται κατά κανόνα με περισσότερες τεχνικές. Δεν έχει σημασία ποια θα ονομαστεί μέθοδος και ποια τεχνική, αρκεί να υπάρχει η προηγούμενη συσχέτιση.
Δεύτερον, ορισμένες μέθοδοι/τεχνικές είναι καταλληλότερες των άλλων για την εκτίμηση των επιπτώσεων κάποιου είδους έργου, δραστηριότητας, σχεδίου ή προγράμματος. Διευκρινίζεται ότι αναφερόμενοι σε κάποια μέθοδο ή τεχνική αναφερόμαστε στην ουσία σε κατηγορία μεθόδων ή τεχνικών, αφού κάθε μέθοδος ή τεχνική αυτής της κατηγορίας παρουσιάζει παρεμφερή χαρακτηριστικά.
Τέλος, στα σχέδια/προγράμματα, καθώς και στα μεγάλα έργα/δραστηριότητες λόγω της πολυπλοκότητας που εμφανίζουν, συνήθως απαιτείται η εφαρμογή συνδυασμού μεθόδων και τεχνικών, πράγμα το οποίο δεν είναι πάντα εύκολο. Πάντως ακόμη και στα πλαίσια αυτής της πολυπλοκότητας μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε κάποιες επιμέρους εκτιμήσεις απλές μέθοδοι ή τεχνικές.
A.1 Μέθοδοι Εκτίμησης
Αμέσως παρακάτω καταγράφονται διάφορες βασικές κατηγορίες μεθόδων εκτίμησης[2], που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
A.1.1 Ανάλυση κόστους οφέλους
Η μέθοδος κόστους οφέλους, περιλαμβάνεται στην κατηγορία των ονομαζόμενων κλασικών μεθόδων, η χρήση των οποίων στις περισσότερες των περιπτώσεων έχει συμπληρωματικό χαρακτήρα. Τούτο συμβαίνει διότι για να εφαρμοστούν οι συγκεκριμένες μέθοδοι θα πρέπει να συντρέχουν προϋποθέσεις, όπως ότι τo περιβάλλον πρέπει να είναι βέβαιο και απολύτως συγκεκριμένο, να αποτελεί προϊόν εκλογικευμένης επιλογής και να μην είναι στατικό. Επιπλέον οι μέθοδοι αυτές παρουσιάζουν σημαντικές ατέλειες γιατί δεν μπορούν να ενσωματώσουν διαφορετικούς συντελεστές, ενώ τέλος, υπάρχει μεγάλη αδυναμία χειρισμού ποιοτικών δεδομένων.
A.1.2 Πολυκριτηριακή ανάλυση
Οι μέθοδοι πολυκριτηριακής ανάλυσης[3] παρουσιάζουν σημαντικά πλεονεκτήματα σε σχέση με τις βασικές κυρίως διότι, μπορούν πρώτα από όλα να αναπτυχθούν σε αβέβαιο περιβάλλον. Το περιβάλλον μπορεί να είναι μη στατικό με αποτέλεσμα ο σχεδιασμός να διαμορφώνεται στο πλαίσιο μιας διαρκούς ανάδρασης σκοπών και μέσων. Τα αποτελέσματα των εν λόγω μεθόδων μπορούν να σχετίζονται με διαφορετικές διαβαθμίσεις εναλλακτικά ως προς κάποια κριτήρια με διαφορετικές προτεραιότητες (ειδικά βάρη κριτηρίων). Επίσης, δίνεται δυνατότητα χειρισμού ποιοτικών δεδομένων, διότι στις πολυκριτηριακές προσεγγίσεις είναι δυνατός ο χειρισμός μητρώων μεικτών ή και αποκλειστικά μητρώων ποιοτικών δεδομένων (αριθμητικές ή και τακτικές κλιμακώσεις τιμών στα κριτήρια). Για τους λόγους αυτούς κρίνονται καταρχήν κατάλληλες οι μέθοδοι πολυκριτηριακής ανάλυσης, ιδιαίτερα στα σχέδια και τα προγράμματα, αν και η καταλληλόλητά τους αυτή, μπορεί να περιοριστεί λόγω της ύπαρξης διαφόρων προβλημάτων. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται προβλήματα και αδυναμίες στα θέματα αντικειμενικής αποτίμησης και μέτρησης ποιοτικών μεταβλητών, προσδιορισμού του συνόλου των σχέσεων μεταξύ των περιβαλλοντικών παραγόντων και μεταβλητών, καθώς και πλήρους προσδιορισμού και εσωτερικοποίησης του εξωτερικού κόστους.
A.1.3 Πολυκριτηριακά μοντέλα λήψης αποφάσεων
Τα πολυκριτηριακά μοντέλα λήψης αποφάσεων[4] που ονομάζονται και διαχειριστικά ή τεχνολογικά μοντέλα έχουν καθοριστική συμβολή στην περιγραφή των περιβαλλοντικών συστημάτων και συνακόλουθα στη λήψη των περιβαλλοντικών αποφάσεων και θεωρούνται καταρχήν κατάλληλα για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων από το σχεδιασμό και την υλοποίηση προγραμμάτων. Παρόλα αυτά, αρκετές φορές τα αποτελέσματα χρήσης τους δεν είναι ικανοποιητικά, διότι μπορεί μεταξύ άλλων να ανακύπτουν θεωρητικές δυσκολίες που έχουν σχέση με την κατασκευή των μοντέλων. Οι δυσκολίες αυτές οφείλονται κυρίως στην αδυναμία μαθηματικού προσδιορισμού διαφόρων εννοιών που περιγράφουν τα πραγματικά φαινόμενα. Επιπλέον, η προϋπόθεση της ύπαρξης επαρκών και αξιόπιστων στοιχείων δεν ισχύει πάντα, με αποτέλεσμα την αδυναμία κατασκευής κατάλληλων μοντέλων. Η έλλειψη, τέλος, επαρκών γνώσεων για τα περιβαλλοντικά προβλήματα και των αλληλοσυσχετίσεων και αλληλεπιδράσεων των προσδιοριστικών τους παραγόντων (ιδιαίτερα αυτών που έχουν καθολικό χαρακτήρα) συντελεί και πάλι στην αδυναμία κατασκευής ενός αξιόπιστου μοντέλου.
Α.1.4 Συστημική ανάλυση
Η συστημική ανάλυση[5] μπορεί υπό ορισμένες προϋποθέσεις να ενταχθεί στην κατηγορία των καταρχήν κατάλληλων μεθόδων. Πολλές φορές όμως δημιουργούνται προβλήματα που περιορίζουν την εν λόγω καταλληλότητα. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στο στάδιο προσδιορισμού του συστήματος προβλήματα μπορούν να δημιουργηθούν από την έλλειψη επαρκών σε ποσότητα και ποιότητα στοιχείων, καθώς και την έλλειψη γνώσης του πλήρους εύρους των στοιχείων του φυσικού περιβάλλοντος και των αλληλεπιδράσεων αυτών.
Κατά την κατασκευή του υποδείγματος, μπορούν επιπλέον να δημιουργηθούν πρόσθετα προβλήματα επιλογής των στοιχείων του, αφού είναι γνωστό ότι ένα τέτοιο υπόδειγμα θα πρέπει να περιλαμβάνει για λόγους δυνατότητας χειρισμού μικρό αριθμό στοιχείων κατάλληλα επιλεγμένων και τις σχέσεις που τις συνδέουν κατάλληλα ορισμένες.
Στο στάδιο επιλογής και καθορισμού του συνόλου των κριτηρίων, εμφανίζεται επιπλέον το πρόβλημα της ποσοτικοποιήσης, αφού όλα τα φαινόμενα θα πρέπει να ποσοτικοποηθούν κατά τάξη ή πλήθος. Ανάλογα με τα προηγούμενα προβλήματα μπορούν να ανακύψουν και άλλα σε διαφορετικά στάδια ή υποστάδια της διαδικασίας, όπως επί παραδείγματι στο στάδιο της εξεύρεσης εναλλακτικών λύσεων, της αξιολόγησης αυτών και στην επιλογή της προσφορότερης.
Α.1.5 Ανάλυση ευαισθησίας
Πλέον κατάλληλη μέθοδος για την ΕΠΕ σχεδίων και προγραμμάτων εμφανίζεται αυτή που στηρίζεται στην ανάλυση αποφάσεων[6]. Ο σχεδιασμός και η υλοποίηση των σχεδίων/προγραμμάτων έργων δραστηριοτήτων περιγράφεται ως μια διαδικασία λήψης αποφάσεων, δηλαδή επιλογής μιας λύσης μετά πολλών εναλλακτικών σε συνθήκες αβεβαιότητας. Η Θεωρία των αποφάσεων δίνει το κατάλληλο πλαίσιο για τη λήψη αυτών σε συνθήκες επικινδυνότητας διότι παρέχει και τη δυνατότητα αποτίμησης και των ανεπιθύμητων συνεπειών που είναι αποτέλεσμα αστοχίας των υπό ανάλυση αποφάσεων. Η ανάπτυξη και επίλυση μοντέλων προσομοίωσης των φυσικών φαινομένων που λαμβάνει χώρα οδηγεί στον υπολογισμό των πιθανοτήτων αστοχίας, δεδομένου ότι η αξιολόγηση των επιπτώσεων από την πιθανή αστοχία των σχεδίων/προγραμμάτων/έργων/δραστηριοτήτων λαμβάνει χώρα στο στάδιο της τεχνικής ανάλυσης, η οποία ενσωματώνεται στην όλη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Συγκριτικό πλεονέκτημα της εν λόγω μεθόδου, έναντι ιδίως της κλασικής κόστους οφέλους, είναι ότι δίδεται η δυνατότητα αποτίμησης συνεπειών και επιπτώσεων που δε μεταφράζονται εύκολα σε χρήμα, όπως ασθένειες, δυστυχήματα, απώλειες ζωών, ρύπανση ατμόσφαιρας και υδάτων, οικολογικές καταστροφές κτλ. Η προαναφερθείσα καταλληλότητα της μεθόδου είναι ευχερώς διαπιστώσιμη, ιδιαίτερα στην περίπτωση έργων/προγραμμάτων, αφού στις περιπτώσεις αυτές ιδίως παρουσιάζονται μεταξύ άλλων τα χαρακτηριστικά της αβεβαιότητας, των πιθανών αστοχιών, της αναγκαιότητας αντιμετώπισης των σχετικών μεθόδων με βάση τις μεθόδους περισσοτέρων επιστημονικών περιοχών (στατιστική θεωρία, ανάλυση συστημάτων, επιχειρησιακή έρευνα, οικονομία, ψυχολογία κτλ), της αναγκαιότητας εκτίμησης ποικίλων παραγόντων και μεταβλητών αποτιμητών και μη αποτιμητών σε χρήμα κτλ, χαρακτηριστικά δηλαδή που προσιδιάζουν με τη χρήση της εν λόγω μεθόδου. Βεβαίως και πάλι μπορούν να εμφανιστούν ανάλογα με τα αναφερόμενα στις άλλες μεθόδους προβλήματα. Σε κάθε όμως περίπτωση η εξεταζόμενη μέθοδος είναι προσφορότερη από τις λοιπές.
Υπενθυμίζεται και πάλι ότι σχεδόν στο σύνολο των έργων/προγραμμάτων, θα πρέπει να εφαρμοστεί συνδυασμός κατηγορίας μεθόδων που προαναφέρθηκαν. Με άλλα λόγια σημαντικός παράγοντας για να προκύψουν όσο το δυνατόν πιο αξιόπιστα αποτελέσματα είναι ο εκάστοτε σχεδιασμός να είναι ο πλέον κατάλληλος. Ο εκάστοτε εφαρμοστής της συγκεκριμένης κατηγορίας μεθόδων θα κρίνει τελικά την προσφορότητα των κριτηρίων, ενώ τα κριτήρια αυτά κάθε φορά διαφοροποιούνται ανάλογα με το είδος και τα χαρακτηριστικά του προγράμματος, σε κάθε περίπτωση όμως τα κριτήρια αυτά παρουσιάζουν εκτεταμένη συνθετότητα.
Α.2 Τεχνικές εκτίμησης
Οι τεχνικές διερεύνησης των επιπτώσεων είναι τα μεθοδολογικά εργαλεία μέσω των οποίων προσδιορίζονται και αξιολογούνται οι επιπτώσεις στο περιβάλλον[7]. Διαχωρίζονται σε τεχνικές πρόβλεψης και τεχνικές εκ των υστέρων εκτίμησης. Με τις τεχνικές πρόβλεψης, οι διάφορες εναλλακτικές λύσεις, ταξινομούνται, ώστε εν τέλει να προκύψει η προσφορότερη κατά περίπτωση λύση. Χρησιμοποιούνται στο στάδιο της μελέτης, της χωροθέτησης και της αδειοδότησης του έργου.
Με τις τεχνικές εκτίμησης, κρίνεται και αξιολογείται η λειτουργία του έργου (τακτική ή έκτακτη) με βάση το βαθμό επίτευξης των αρχικώς τεθέντων στόχων.
Μεταξύ των κριτηρίων αξιολόγησης μιας τεχνικής περιλαμβάνονται, υπάρχοντα ιστορικά στοιχεία που συλλέγονται από τράπεζες δεδομένων, η εμπειρία των ειδικών, η δυνατότητα ποσοτικού προσδιορισμού των επιπτώσεων, η δυνατότητα χρήσης της τεχνικής και σε επίπεδο λειτουργίας, το εύρος της εκτίμησης, καθώς και η ευκολία και ευελιξία αυτής.
Αμέσως παρακάτω θα αναπτυχθούν κάποιες χαρακτηριστικές τεχνικές που χρησιμοποιούνται.
Α.2.1 Τεχνική των καταλόγων
Με την τεχνική αυτή δημιουργούνται κατάλογοι που περιλαμβάνουν τις επιπτώσεις που θα προκύψουν. Οι κατάλογοι αυτοί μπορούν να είναι απλοί κατάλογοι στους οποίους θα παρατίθενται οι επιπτώσεις, χωρίς να ενδιαφέρει η σειρά τους, είτε πιο σύνθετοι κατάλογοι που θα παρατίθενται οι επιπτώσεις κατά σειρά σπουδαιότητας. Στην τελευταία περίπτωση μπορεί να χρησιμοποιηθούν και άλλα κριτήρια ή συντελεστές βαρύτητας ανάλογα με την περίπτωση.
Α.2.2 Τεχνική μητρών
Στην τεχνική μητρών, η πληροφορία είναι δυσδιάστατη. Στον έναν άξονα τοποθετούνται συνήθως οι διάφορες εναλλακτικές λύσεις και στον άλλο τα στοιχεία του περιβάλλοντος επί των οποίων θα προσδιοριστεί η επίπτωση. Οι τρόποι εκτίμησης, μπορεί να είναι από απλή αναγνώριση έως σε πιο ποσοτικοποιημένα μεγέθη. Πλεονεκτήματα των μητρών είναι η δυνατότητα ποσοτικού προσδιορισμού των επιπτώσεων και με τον τρόπο αυτόν συμβάλλουν αποτελεσματικά στην πρόβλεψη τους. Δεν μπορούν όμως να αξιολογηθούν με τη χρήση αυτής της τεχνικής δευτερογενείς επιδράσεις. Ενδεικτικό παράδειγμα είναι ότι με μια τέτοια τεχνική να προσδιοριστούν οι επιπτώσεις στα επιφανειακά νερά, καθώς και στα υπόγεια νερά ξεχωριστά. Δεν μπορεί όμως στην εν λόγω μήτρα να απεικονιστεί η σχέση μεταξύ επιφανειακών και υπογείων νερών.
Α.2.3 Τεχνική δικτύων
Η τεχνική δικτύων είναι μια επιπρόσθετη τεχνική για να εκτιμώνται οι προαναφερθείσες δευτερογενείς επιπτώσεις. Η τεχνική των δικτύων χρησιμοποιείται για τον προσδιορισμό άμεσων ή έμμεσων επιπτώσεων και των σχέσεων μεταξύ αυτών.
Α.2.4 Άλλες τεχνικές
Μεταξύ των άλλων τεχνικών περιλαμβάνονται πρώτον οι εμπειρικές τεχνικές που βασίζονται σε γνώμες ειδικών, όπου οι ειδικοί μπορούν να είναι τόσο περιβαλλοντολόγοι όσο και ειδικοί του γνωστικού αντικειμένου του έργου. Οι εν λόγω τεχνικές συνδυάζονται με την τεχνική του ερωτηματολογίου.
Και δεύτερον, η τεχνική των overlays. Με τη βοήθεια φωτοτράπεζας πραγματοποιείται υπέρθεση επάλληλων θεματικών χαρτών. Με την εν λόγω τεχνική επιτυγχάνεται συσχέτιση διαφορετικών δεδομένων και προσδιορίζονται οι αντίστοιχες περιοχές σε κάθε χάρτη ξεχωριστά. Η περιοχή μελέτης υποδιαιρείται σε κατάλληλο κατά περίπτωση κάνναβο, στα στοιχεία του οποίου εξετάζονται διαφορετικά δεδομένα που αναφέρονται σε θέματα, όπως κλίμα έδαφος κτλ. Οι πληροφορίες δηλαδή τοποθετούνται σε αντίστοιχους χάρτες και με την αλληλοεπίθεση χαρτών προκύπτει το συνθετικό αποτέλεσμα της σκιαγράφησης. Η εν λόγω τεχνική είναι αποτελεσματική κυρίως στα πλαίσια της εξέτασης εναλλακτικών λύσεων. Η τεχνική αυτή μπορεί να χρησιμοποιηθεί με τη βοήθεια ηλεκτρονικών υπολογιστών (σκανάρισμα χαρτών και παραγωγή αντίστοιχου συνθετικού αποτελέσματος). Σήμερα, λαμβάνει χώρα χρήση της τεχνικής μέσω Γεωγραφικών Συστημάτων Πληροφοριών (GIS), με συνέπεια να επιτυγχάνεται καλύτερο συνθετικό αποτέλεσμα.
Εκτός από τις ανωτέρω τεχνικές υπάρχουν και άλλες, όπως είναι οι τεχνικές κινδύνων και αβεβαιότητας, οι τεχνικές της περιβαλλοντικής απογραφής, οι τεχνικές των περιβαλλοντικών προβλέψεων και οι τεχνικές των μοντέλων διασποράς, οι οποίες είναι πολύ εξειδικευμένες και σε κάθε περίπτωση εκτός της θεματολογίας της παρούσας διατριβής.
Β. Κατάλληλο νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο για τις παραπάνω μελέτες
Για να παραχθούν οι προαναφερθείσες μελέτες, απαραίτητη προϋπόθεση είναι να δημιουργηθεί ένα κατάλληλο νομοθετικό και γενικά κανονιστικό πλαίσιο για το σκοπό αυτό. Το εν λόγω πλαίσιο θα πρέπει να είναι συμβατό, εκτός των άλλων, με τις συνταγματικές διατάξεις, με τις διατάξεις του ενωσιακού και διεθνούς δικαίου κτλ. Με τον τρόπο αυτό θα μπορεί να γίνει έλεγχος νομιμότητας, η οποία θα συμπεριλαμβάνει και τον έλεγχο της οριακής νομιμότητας (δεδομένα της κοινής πείρας, κανόνες της λογικής κτλ). Το εν λόγω πλαίσιο θα πρέπει επιπροσθέτως να εξασφαλίζει στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό την καταλληλότητα των εν λόγω μελετών και από άποψη ουσίας. Αυτό μπορεί να γίνει παραδείγματος χάρη με την υποχρεωτική θεσμοθέτηση συγκεκριμένων προδιαγραφών (συνήθως με ΥΑ ή ΚΥΑ, οι οποίες θα δίδουν έμφαση σε θέματα ουσίας, όπως είναι για παράδειγμα τα κριτήρια καταλληλότητας μιας μεθόδου ή τεχνικής).
Με άλλα λόγια, η καταλληλότητα των μελετών με το προαναφερθέν πλαίσιο θα εξασφαλίζεται πλήρως σε θέματα νομιμότητας και στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό σε θέματα ουσίας.
- Εκμετάλλευση Νομολογίας
Σημαντική βοήθεια για τα προαναφερθέντα, δηλαδή ότι απαιτείται να γίνεται έλεγχος νομιμότητας και στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό και έλεγχος ουσίας, προσφέρει η εκμετάλλευση της νομολογίας. Αναφέρονται ενδεικτικά κάποιες επιμέρους περιπτώσεις[8].
Καταρχάς, σύμφωνα με τη νομολογία σκοπός των μελετών είναι να δοθεί σε όλους τους φορείς ελέγχου η δυνατότητα να αντιληφθούν επαρκώς ότι το περιβάλλον προστατεύεται με βάση τις προϋποθέσεις του άρθρου 24 Σ. Επιπλέον, μπορούν να αντιμετωπιστούν εν μέρει θέματα οριακής νομιμότητας ή/και ουσίας εάν η συγκεκριμένη υπόθεση το επιτρέπει. Επί παραδείγματι, έστω μια μελέτη δεν περιλαμβάνει ένα ουσιώδες κεφάλαιο όπως είναι οι εναλλακτικές λύσεις. Στις περιπτώσεις αυτές, η διοικητική πράξη που θα εκδοθεί με βάση την ως άνω μελέτη, θα χαρακτηριστεί από τη νομολογία ότι φέρει ανεπαρκή αιτιολογία. Η ανεπάρκεια της αιτιολογίας έγκειται στο ότι δε δικαιολογείται επαρκώς, γιατί η λύση που μέσω της μελέτης θα επιλεγεί είναι η καταλληλότερη και προσφορότερη. Μπορεί επίσης, να γίνει επίκληση των δεδομένων της κοινής πείρας ή των κανόνων της λογικής, τότε ο έλεγχος που ασκείται είναι έλεγχος οριακής νομιμότητας, δηλαδή ακυρωτικός.
Και πάλι τονίζεται ότι ζητήματα οριακής νομιμότητας που άπτονται της αιτιολογίας ουδόλως σημαίνουν ότι μπορεί να γίνει έλεγχος ουσίας, που όπως προαναφέρθηκε επιβάλλεται για την εφαρμογή του άρθρου 24 Σ πλην όμως δεν μπορεί κάτι τέτοιο να γίνει στα πλαίσια του ακυρωτικού ελέγχου.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι ακόλουθες θέσεις από τη νομολογία.
Πρώτον, «Από τις διατάξεις του άρθρου 24, καθώς και των άρθρων 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται στην Πολιτεία, που οφείλει να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις ώστε να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι άριστοι δυνατοί όροι διαβιώσεως του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας (βιώσιμης αναπτύξεως). Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα χωροταξικά σχέδια, όπως αυτά προβλέπονται, διαδοχικώς, στον Ν. 360/1976 (Α΄ 151) και στον Ν. 2742/1999 (Α΄ 207). Τα σχέδια αυτά θέτουν, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως και ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές (ΣτΕ 2669/2007, 3175/2009, 4534/2009, 4073/2014)».
Δεύτερον, «Τα αρμόδια όργανα του Κράτους οφείλουν να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την αποτελεσματική διαφύλαξη του αγαθού αυτού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ανωτέρω μέτρων, τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευόμενων αντίστοιχων εννόμων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη (βλ. ΣΕ 3478/ 2000, 613/2002 Ολομ., 2667/2007, 3175/2009)».
Τρίτον, «Από τις διατάξεις του άρθρου 24, καθώς και των άρθρων 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται στην Πολιτεία, που οφείλει να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις ώστε να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι άριστοι δυνατοί όροι διαβιώσεως του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας (βιώσιμης αναπτύξεως). Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα χωροταξικά σχέδια, όπως αυτά προβλέπονται, διαδοχικώς, στον Ν. 360/1976 (Α΄ 151) και στον Ν. 2742/1999 (Α΄ 207). Τα σχέδια αυτά θέτουν, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως και ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές (ΣτΕ 2669/2007, 3175/2009, 4534/2009, 4073, 4189, 4966/2014)».
Τέταρτον, «Τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία αποτελούν, κατά το σύστημα του νόμου, το δεύτερο στάδιο χωροταξικού σχεδιασμού, περιλαμβάνουν, αφενός επιλογές στρατηγικού χαρακτήρα, συναρτώμενες με μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις εντασσόμενες στα προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης που εγκρίνονται από την Ολομέλεια της Βουλής κατά το άρθρο 79 παρ. 8 του Συντάγματος, και αφετέρου γενικές κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις, συνδεόμενες αρρήκτως με τα ανωτέρω ζητήματα, για τη θέσπιση των οποίων παρέχεται νομοθετική εξουσιοδότηση στο παραπάνω κυβερνητικό όργανο με τις προαναφερόμενες διατάξεις του ν. 2742/1999 (βλ. ΣτΕ 4784, 4785, 1421, 1422/2013, 7/λούς, 4966, 4983/2014) (…) οι σχετικές δε ρυθμίσεις ελέγχονται κατά το κανονιστικό τους μέρος (ΣτΕ 4966/2014), (…) αναπτύσσουν νομική δεσμευτικότητα και προσβάλλονται παραδεκτώς (ΣτΕ 4189/2014, 3632/2015 Ολομ.)».
Πέμπτον, «Όπως έχει επανειλημμένα κριθεί, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, ο πολεοδομικός σχεδιασμός έχει ευρύτερες συνέπειες που δεν περιορίζονται στα όρια του συγκεκριμένου οικισμού, αλλ’ εκτείνονται σε ολόκληρη την επικράτεια, εν όψει της αλληλεπίδρασης του τρόπου οργάνωσης κάθε οικισμού με τους υπολοίπους και των επεμβάσεων στο φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον, τις οποίες συνεπάγεται η πολεοδομική οργάνωση μιας περιοχής. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός αποτελεί, επομένως, ζήτημα γενικού ενδιαφέροντος, στο οποίο πρέπει να έχουν λόγο, κατά συνταγματική επιταγή, και κεντρικά κρατικά όργανα και, κατά συνέπεια, η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας, καθώς και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δόμησης δεν μπορεί να θεωρηθεί ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, αλλά ούτε θέματοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές μπορεί να γίνονται μόνον με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ο κανόνας εξάλλου αυτός αφορά τόσο τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις (λ.χ. όροι δόμησης και χρήσεων) και τις πράξεις μικτού χαρακτήρα (λ.χ. τροποποίηση σχεδίου πόλεως με ταυτόχρονο καθορισμό όρων δόμησης) όσο και τις ατομικές πράξεις (λ.χ. απλή τροποποίηση σχεδίου πόλεως χωρίς ταυτόχρονο καθορισμό όρων δόμησης) διότι, κατά το Σύνταγμα, ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνδέει, λόγω του μεγάλου βαθμού της εσωτερικής συνοχής του, αρρήκτως τις κατηγορίες αυτές πράξεων, κατά τρόπο ώστε η τροποποίηση από άλλο όργανο ατομικής πολεοδομικής ρύθμισης να επιδρά αφεύκτως στο υπόλοιπο, κανονιστικό της μέρος, με αποτέλεσμα τον κίνδυνο ανατροπής της συνοχής της. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, διατάξεις, με τις οποίες ανατίθεται η ρύθμιση των ανωτέρω ζητημάτων σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα, αντίκεινται στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις και δεν είναι εφαρμοστέες. Αντιθέτως, οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων (…) επιτρεπτώς (…) κατά το μέρος που με τη διάταξη αυτή ορίζεται, ότι ο καθορισμός χρήσεων γης καθώς και όρων και περιορισμών δομήσεως, δηλαδή ρυθμίσεων πολεοδομικού χαρακτήρα, εντός των οριοθετημένων χερσαίων ζωνών λιμένων μπορεί να γίνεται με απόφαση της Ε.Σ.Α.Λ. και, συνεπώς, όχι με προεδρικό διάταγμα, αντίκειται, κατά τα αμέσως ανωτέρω εκτεθέντα, στο άρθρο 24 παρ. 2 και 43 παρ. 2 του Συντάγματος και είναι για τον λόγο αυτό μη εφαρμοστέα (ΣτΕ 717/2015)».
Έκτον, «Επειδή, στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος ορίζεται ότι : «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας …». Διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος και για την αρχή της αειφόρου αναπτύξεως περιέχουν, εξ άλλου, τόσο η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή ΄Ενωση, όσο και η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, όπως ισχύουν μετά την τροποποίησή τους με την Συνθήκη του ΄Αμστερνταμ, που κυρώθηκε με τον Ν. 2691/1999 (Α΄ 47) και τέθηκε σε ισχύ από 1.5.1999 (ανακοίνωση της 6.4.1999, Α΄ 87). Ειδικότερα, η μεν Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή ΄Ενωση ορίζει ότι μεταξύ των στόχων της Ενώσεως περιλαμβάνεται η επίτευξη ισόρροπης και αειφόρου αναπτύξεως (έβδομη παράγραφος του προοιμίου και άρθρο Β, ήδη άρθρο 2 με την νέα αρίθμηση), η δε Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα ορίζει ως αποστολή της Κοινότητος την προαγωγή αρμονικής, ισόρροπης και αειφόρου αναπτύξεως των οικονομικών δραστηριοτήτων και περαιτέρω προβλέπει ότι η πολιτική της Κοινότητος στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στις αρχές της προφυλάξεως και της προληπτικής δράσεως (άρθρα 2 και 130 Ρ παρ. 2, ήδη άρθρα 2 και 174 παρ. 2 με την νέα αρίθμηση). Ενόψει της ανωτέρω συνταγματικής επιταγής, εκδόθηκε ο Ν. 1650/1986, με τον οποίο θεσπίζονται κανόνες αναφερόμενοι, πλην άλλων, στις προϋποθέσεις και στην διαδικασία για την έγκριση της εγκαταστάσεως δραστηριοτήτων ή εκτελέσεως έργων από τα οποία απειλούνται δυσμενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον κατ’ εξουσιοδότηση δε των άρθρων 3, 4 παράγραφοι 10 και 11 και 5 παράγραφος 1 του νόμου αυτού, αλλά και σε συμμόρφωση προς τις Οδηγίες 84/360/ΕΟΚ και 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου των Ε.Κ., εκδόθηκε η 69269/5387/24.10. 1990 κοινή υπουργική απόφαση (Β΄ 678), με την οποία καθορίζονται, μεταξύ άλλων, τα απαιτούμενα στοιχεία και προδιαγραφές του περιεχομένου των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων καθώς και η διαδικασία εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων. Στη συνέχεια, μετά την έκδοση του Ν. 3010/2002 (Α΄ 91), με τα άρθρα 1, 2 και 3 του οποίου αντικαταστάθηκαν τα άρθρα 3, 4 και 5 του ως άνω Ν. 1650/1986 προκειμένου οι σχετικές ρυθμίσεις να εναρμονισθούν με τις οδηγίες 97/11/Ε.Ε. και 96/61/Ε.Ε. εκδόθηκε, κατ’ εξουσιοδότηση των διατάξεων αυτών του Ν. 3010/2002, η Η.Π. 11014/703/Φ104/14. 3.2003 κοινή υπουργική απόφαση (Β΄ 332) για τη ρύθμιση των ανωτέρω θεμάτων. (ΣτΕ 3139/2015)».
Έβδομον, «Με τη διάταξη του άρθρου 24 του Συντάγματος το φυσικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό, προκειμένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων χάριν και των επόμενων γενεών. Για το σκοπό αυτό ο συντακτικός νομοθέτης επέβαλε στα όργανα του Κράτους να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την διαφύλαξη του προστατευομένου αγαθού και να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ως άνω μέτρων, τα αρμόδια όργανα οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο δημόσιο συμφέρον, όπως είναι η οικονομική ανάπτυξη, η ανάγκη εκτελέσεως σημαντικών έργων υποδομής κ.λπ., η στάθμιση όμως πρέπει να γίνεται κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να εξασφαλίζεται η βιώσιμη ανάπτυξη, στην οποία απέβλεψε ο συνταγματικός, αλλά και ο κοινοτικός νομοθέτης. Κατά τη στάθμιση αυτή τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις δυσμενείς επιπτώσεις στο φυσικό, οικιστικό και πολιτιστικό περιβάλλον και να επιλέγουν, μεταξύ περισσοτέρων εναλλακτικών λύσεων, τη βέλτιστη από περιβαλλοντική πλευρά ή και να μην παρέχουν έγκριση για την εκτέλεση του έργου, αν οι επαπειλούμενες δυσμενείς συνέπειες υπερακοντίζουν τα οφέλη από τη λειτουργία του έργου. Πρέπει, συνεπώς, να εκτίθενται και να συνεκτιμώνται επαρκώς, ο τρόπος και η μέθοδος κατασκευής και λειτουργίας του συγκεκριμένου έργου και ο ειδικότερος χαρακτήρας του δημοσίου συμφέροντος που θα εξυπηρετηθεί από αυτό, δεδομένου ότι η στάθμιση συναρτάται με το είδος και την έκταση της επαπειλούμενης βλάβης και τη φύση της εξυπηρετούμενης με το έργο ανάγκης. Κατά την άσκηση του ακυρωτικού ελέγχου των σχετικών διοικητικών πράξεων, ο δικαστής εξετάζει, μεταξύ άλλων αν η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, που αποτελεί το βασικό μέσο εφαρμογής της αρχής της πρόληψης, αλλά και γενικότερων κανόνων προστασίας του περιβάλλοντος (συνταγματικών και κοινών), ανταποκρίνεται προς τις απαιτήσεις του νόμου και αν περιέχει τα απαραίτητα στοιχεία και, γενικότερα, αν το περιεχόμενό της είναι επαρκές, ώστε να παρέχεται στα αρμόδια διοικητικά όργανα η δυνατότητα να διακριβώνουν και να αξιολογούν τους κινδύνους και τις συνέπειες του έργου και να εκτιμούν αν η πραγματοποίησή του είναι σύμφωνη με τις ανωτέρω αρχές (ΣτΕ 4549/2011, 963, 3139, 3755/2015 αρχή πρόληψης)».
Όγδοον, «…Ειδικότερα, κατά την άσκηση του ακυρωτικού ελέγχου στον οποίο περιλαμβάνεται και η πλάνη περί τα πράγματα, ο δικαστής εξετάζει, μεταξύ άλλων, αν η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, που αποτελεί το βασικό μέσο εφαρμογής της αρχής της πρόληψης, ανταποκρίνεται προς τις απαιτήσεις του νόμου και αν το περιεχόμενό της είναι επαρκές, ώστε να παρέχεται στα αρμόδια διοικητικά όργανα η δυνατότητα να διακριβώνουν και αξιολογούν τις συνέπειες του έργου ή της δραστηριότητας και να εκτιμούν αν η πραγματοποίησή του είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της οικείας νομοθεσίας, καθώς και με τις παραπάνω συνταγματικές επιταγές και τους ορισμούς του πρωτογενούς και του παραγώγου ευρωπαϊκού δικαίου. Η ευθεία, όμως, αξιολόγηση από μέρους του δικαστή των συνεπειών ορισμένου έργου ή δραστηριότητας και η κρίση αν η πραγματοποίησή του αντίκειται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, εξέρχονται των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου, διότι προϋποθέτουν διαπίστωση πραγματικών καταστάσεων, διερεύνηση τεχνικών θεμάτων, ουσιαστικές εκτιμήσεις και στάθμιση στηριζόμενη στις εκτιμήσεις αυτές. Κατ’ ακολουθίαν, παράβαση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης, μπορεί να ελεγχθεί ευθέως από τον ακυρωτικό δικαστή, μόνον αν από τα στοιχεία της δικογραφίας και με βάση τα διδάγματα της κοινής πείρας προκύπτει, ότι η προκαλούμενη από το έργο ή τη δραστηριότητα βλάβη για το περιβάλλον είναι μη επανορθώσιμη και έχει τέτοια έκταση και συνέπειες, ώστε προδήλως να αντιστρατεύεται την παραπάνω συνταγματική αρχή (ΣτΕ 109/2014, 3905/2012, 3631, 3632/2006, Ολομ. 2173/2002, 3478/2000). (ΣτΕ 3755, 3139, 551/2015 εξέταση εναλλακτικών αιτιολογημένη – αίτημα τροποποίησης χάραξης, 4243/2014 ππεα – ουσιώδης τύπος της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων)».
Τέλος, «Περιορισμός ακυρωτικού ελέγχου (προ του άρθρου 22 του ν. 4247/2014, Α΄147) (…) με την 1422/2013 απόφαση του Τμήματος κρίθηκε ότι η ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 3 του εγκριθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση χωροταξικού πλαισίου, είναι σύμφωνη προς τις προαναφερόμενες οδηγίες, κατά το μέρος που προβλέπεται ότι για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.) της ορνιθοπανίδας επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, επιπροσθέτως της προβλεπομένης από τη νομοθεσία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, κατά τη διαδικασία της οποίας μπορεί να επιβληθούν και πρόσθετοι περιορισμοί ή να κριθεί μη επιτρεπτή η χωροθέτηση ενόψει της φύσης των εγκαταστάσεων και των χαρακτηριστικών της περιοχής. Περαιτέρω, όμως, ενόψει της αυστηρής προστασίας που απολαύουν, κατά την οδηγία 79/409/ΕΟΚ, και οι τόποι εκτός Ζ.Ε.Π. που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (Σ.Π.Π.), επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις περιοχές αυτές. Με τις σκέψεις αυτές έγινε δεκτό με την εν λόγω απόφαση του Τμήματος ότι μη νομίμως δεν προβλέπεται με την προαναφερόμενη διάταξη του προσβαλλόμενου χωροταξικού σχεδίου η υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων στις ως άνω περιοχές. Ενόψει, όμως, των δεδομένων της υπόθεσης, και ιδίως του χαρακτήρα της προσβαλλόμενης απόφασης και της φύσης της ανωτέρω πλημμελείας κρίθηκε ότι για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαίο να ακυρωθεί η ανωτέρω διάταξη του χωροταξικού πλαισίου ως προς την ως άνω παράλειψη, δεδομένου ότι η πλημμέλεια αυτή είναι δυνατόν να καλυφθεί εκ των υστέρων, χωρίς να θίγεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του αιτούντος σωματείου, και το Τμήμα ανέβαλε την έκδοση οριστικής αποφάσεως ως προς τη νομιμότητα του άρθρου 6 παρ. 3 του προσβαλλόμενου Ειδικού Πλαισίου και επέβαλε στη Διοίκηση την υποχρέωση να συμπληρώσει, κατά τα προαναφερόμενα την επίδικη ρύθμιση, εντός δύο μηνών από την περιέλευση της ανωτέρω 1422/2013 απόφασής του στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής, με την έκδοση σχετικής απόφασης του αρμόδιου οργάνου και τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, επιφυλασσόμενο να κρίνει οριστικά για το θέμα αυτό, μετά τη συμπλήρωση της εν λόγω δίμηνης προθεσμίας, χωρίς νέα συζήτηση στο ακροατήριο (…)».
Η παράθεση της νομολογίας επιβεβαιώνει για ακόμα μια φορά πως ο ακυρωτικός έλεγχος αφορά μόνο θέματα νομιμότητας ή οριακής νομιμότητας. Θέματα ουσίας δεν μπορούν να εξεταστούν στα πλαίσια του ως άνω ελέγχου.
- Οργανωτικό Πλαίσιο – Βασικές Προϋποθέσεις
Μεγάλη σημασία έχει επίσης η επιλογή του καταλλήλου οργανωτικού πλαισίου για την εκπόνηση, την αξιολόγηση και τον έλεγχο των υπόψη μελετών.
Οι προϋποθέσεις καταλληλότητας του οργανωτικού πλαισίου είναι ποικίλες. Θα μπορούσε για παράδειγμα να θεσμοθετηθεί ότι ιδιαίτερα στις σύνθετες μελέτες θα πρέπει να εξασφαλίζεται η συμμετοχή επιστημόνων διαφόρων ειδικοτήτων, διότι μόνο με τον τρόπο αυτό μπορεί να γίνει έλεγχος ουσίας. Αντίστοιχη πρόβλεψη θα πρέπει να υπάρχει και όσον αφορά τις ειδικότητες των ομάδων ελέγχου της δημόσιας διοίκησης, καθότι δε νοείται αδυναμία ελέγχου των εν λόγω μελετών λόγω έλλειψης των απαραίτητων ειδικοτήτων. Όπως είναι ευνόητο εάν η δημόσια διοίκηση για τον οποιονδήποτε λόγο παρουσιάζει ανεπάρκεια προσωπικού για το σκοπό αυτό, η ως άνω προϋπόθεση δεν ισχύει.
- Δωρεές Μελετών Ιδιωτών προς το Κράτος
Κατά το παρελθόν ο χωρικός σχεδιασμός, λάμβανε χώρα με τρόπο εμπειρικό. Σήμερα ο χωρικός σχεδιασμός που κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος ανήκει στο κράτος, λαμβάνει χώρα μέσω ενός πολύπλοκου συστήματος και είναι προσαρμοσμένος στη βιώσιμη ανάπτυξη. Το πρώτο διάταγμα που θέσπισε ένα είδος χωροταξικού σχεδιασμού ήταν το ΠΔ 17.7.1923 για τη δόμηση εντός σχεδίου. Σημειώνεται ότι δεν αναγνωρίστηκε η δόμηση εκτός σχεδίου.
Το Σύνταγμα με το άρθρο 24 ανέπτυξε κατά πρώτον τις αρχές του χωρικού σχεδιασμού, ο οποίος πρέπει να είναι συμβατός με τη βιώσιμη ανάπτυξη. Στη συνέχεια τη δεκαετία του ’90, μετά τη σύμβαση του Ρίο, αναπτύχθηκε ένα σύστημα χωρικού σχεδιασμού σχεδόν για όλα τα ζητήματα. Ο χωρικός σχεδιασμός, πλέον, κατά το Σύνταγμα ανήκει στην αρμοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους στο πλαίσιο της βιώσιμης ανάπτυξης.
Στην Ελλάδα ακολουθήθηκαν δύο διαφορετικές προσεγγίσεις χωρικού σχεδιασμού. Η πρώτη προσέγγιση έγινε με βάση το εκάστοτε ρυθμιστικό πλαίσιο του πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού. Η δεύτερη προσέγγιση δημιουργούσε ένα σχεδιασμό de facto, παραβιάζοντας με τον τρόπο αυτό διάφορες αρχές, όπως η αρχή του κράτους δικαίου, της βιώσιμης ανάπτυξης κτλ. Στα πλαίσια της δεύτερης προσέγγισης, δημιουργήθηκαν διάφορα ζητήματα, όπως είναι το ζήτημα των αυθαιρέτων. Αυθαίρετα πλέον δε γίνονται για να καλύψουν τις ανάγκες σε στέγη διαφόρων κατηγοριών πολιτών, αλλά επεκτείνονται ακόμη και σε ολόκληρα συγκροτήματα. Και όλα αυτά παρά το γεγονός ότι με το νόμο 1337/1983 (Νόμος Τρίτση) έγινε προσπάθεια να ελεγχθεί το φαινόμενο των αυθαιρέτων. Η προσπάθεια αυτή κατέστη σε γενικές γραμμές ανεπιτυχής, διότι το θέμα ξεπεράστηκε από τα γεγονότα.
Ένα άλλο σοβαρό ζήτημα ήταν το ζήτημα των παρεκκλίσεων, δηλαδή εκτός από την πρόβλεψη των όρων δόμησης, προβλεπόταν και μια σειρά παρεκκλίσεων που ήταν αντίθετη με το χωρικό και πολεοδομικό σχεδιασμό.
Σημαντικά ζητήματα δημιουργήθηκαν, ακόμα, με τους οικοδομικούς συνεταιρισμούς και τις ιδιωτικές πολεοδομήσεις. Παρόλο ότι το ΣτΕ αξίωσε να προβλέπεται ο εκάστοτε χωρικός σχεδιασμός σε συγκεκριμένα χωρικά σχέδια, αυτό δεν έγινε κατορθωτό.
Οι παραπάνω αποκλίσεις δημιούργησαν την πεποίθηση στους πολίτες ότι οποιαδήποτε παρανομία εν τέλει θα γινόταν αποδεκτή από το κράτος μέσω της νομιμοποίησης. Και ενώ θα αναμένονταν εντατικοποίηση των προσπαθειών του κράτους για να εφαρμοστεί το άρθρο 24 και να γίνει εξοικονόμηση και διατήρηση φυσικού κεφαλαίου (δάση, ακτές, μικρά νησιά κτλ), λόγω της οικονομικής κρίσης, το κράτος κινήθηκε προς την αντίθετη κατεύθυνση.
Μέχρι πρότινος το κράτος νομιμοποιούσε αυθαίρετες ρυθμίσεις, τις οποίες καθιστούσε ουσιαστικά νόμιμες. Πλέον, εξαρχής ρυθμίζει το χωρικό σχεδιασμό με την επίκληση της επένδυσης εκ των προτέρων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι τα ΕΣΧΑΣΕ και ΕΣΧΑΔΑ, δηλαδή επενδυτικά σχέδια που παραβιάζουν ευθέως το άρθρο 24 του Σ, καθόσον περιλαμβάνουν διατάξεις εξαιρετικού χαρακτήρα που αντιτίθεται στο άρθρο αυτό.
Το ρυθμιστικό σχέδιο της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης που έπρεπε να αποτελούν οδηγό για το χωρικό σχεδιασμό αλλοιώνονται σαφώς από επιμέρους σχεδιασμούς που είναι εκτός της λογικής των διαφόρων επιπέδου σχεδιασμού με βάση την οποία τα υποκείμενα χωρικά σχέδια έπρεπε να είναι συμβατά με τα υπερκείμενα. Αυτό συμβαίνει σε όλες τις χώρες του κόσμου, εκτός από την Ελλάδα. Επίσης, ο χωρικός σχεδιασμός των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας με βάση το άρθρο 24 Σ, έπρεπε να γίνεται σε κατάλληλους χώρους, όπως θα υποδείκνυε σχετική μελέτη. Αντί αυτού, όλος ο ελληνικός χώρος προβλέπεται ότι μπορεί καταρχήν να δεχτεί εγκαταστάσεις ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
Προσφάτως, παρατηρείται το φαινόμενο της εκπόνησης μελετών χωρικού σχεδιασμού από ιδιώτες τις οποίες δωρίζουν στο κράτος και το τελευταίο τις αποδέχεται, κάτι το οποίο είναι αντίθετο σαφώς με το άρθρο 24 Σ (και 26 Σ και την ενωσιακή νομοθεσία), το οποίο προβλέπει ότι ο χωρικός σχεδιασμός ανήκει στην αρμοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους.
Χαρακτηριστικά παραδείγματα είναι η μελέτη για την ανασυγκρότηση της Βόρειας Εύβοιας, η μελέτη για το Αρχαιολογικό Μουσείο και η μελέτη για το Λόφο Στρέφη, οι οποίες εκπονήθηκαν από ιδιώτες και «δωρίστηκαν» στο κράτος. Για τις συγκεκριμένες περιπτώσεις προβλέπεται ότι οι αντίστοιχες μελέτες γίνονται είτε από τα κρατικά όργανα- εφόσον υπάρχει η δυνατότητα αυτή-, είτε εφαρμόζεται η νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις, όπως ισχύει στο ευρωπαϊκό και εσωτερικό δίκαιο. Στις προηγούμενες περιπτώσεις δεν εφαρμόστηκε ούτε το ένα ούτε το άλλο αλλά εφευρέθηκε μια «ιδιότυπη» δωρεά.
Η οποιαδήποτε δωρεά ιδιώτη προς το κράτος πρέπει να γίνεται με βάση το ιδιωτικό δίκαιο στο πλαίσιο του οποίου το αντικείμενο της δωρεάς πρέπει να είναι δεκτικό μιας τέτοιας δωρεάς και πρωτίστως να ανήκει στον ιδιώτη. Και στις τρεις προαναφερθείσες χαρακτηριστικές περιπτώσεις, αυτό δε συμβαίνει, άρα τέτοιες δωρεές δεν είναι αποδεκτές από το Σύνταγμα και το ενωσιακό δίκαιο. Ο ιδιώτης βεβαίως θα μπορούσε να κάνει μια χρηματική δωρεά ή άλλη ισοδύναμη δωρεά προς το κράτος, δεν μπορεί όμως σε καμία περίπτωση να υποκαταστήσει τη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους για το χωρικό σχεδιασμό.
Κλείνοντας, καθίσταται σαφές, πως δωρεά πολεοδομικής μελέτης δεν εμπίπτει στις διατάξεις δωρεών προς το κράτος. Πρόκειται ουσιαστικά για το περιεχόμενο μιας διοικητικής πράξης/απόφασης που δεν μπορεί να λαμβάνει ένας ιδιώτης και σε καμία περίπτωση δεν είναι θεμιτή η εκ των υστέρων επικύρωση της, καθώς πρέπει να ακολουθείται η νόμιμη διαδικασία, ήτοι η διαδικασία του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων για να διασφαλίζονται και να τηρούνται με τον τρόπο αυτό συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Αντίθετες πρακτικές, εκτός από το άρθρο 24 του Συντάγματος αντιβαίνουν και τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας αλλά και τις υπερνομοθετικές ρυθμίσεις του ενωσιακού και εσωτερικού δικαίου για τις δημόσιες συμβάσεις (Οδηγία 2014/24/ΕΕ και ο ν. 4412/2016). Τονίζεται δε για ακόμη μία φορά, ότι δεν πρέπει να συγχέεται η παροχή βοήθειας προς το κράτος εκ μέρους των ιδιωτών με την υποκατάσταση του από τους τελευταίους.
Επίλογος
Όπως προκύπτει από την προηγηθείσα ανάλυση, η προσέγγιση του θέματος είναι σύνθετη, πολυπαραγοντική και άπτεται των πεδίων διαφόρων επιστημών και όχι μόνο της νομικής. Η διαπίστωση αυτή έχει ιδιαίτερα μεγάλη σημασία, γεγονός που πρέπει να λαμβάνεται ιδιαίτερα υπόψη κατά την εξέταση των σχετικών θεμάτων.
- Πληροφοριακά Στοιχεία
-
Κατηγορία: Άρθρα
-
Εμφανίσεις: 87
Ανακήρυξη κ. Μαρίας Καραμανώφ ως επίτιμου μέλους του Διοικητικού Επιμελητηρίου
Παρασκευή 24 Μαρτίου 2023
Εντευκτήριο Πανεπιστημίου Αθήνας (κτίριο Κωστής Παλαμάς)
ΟΜΙΛΙΑ
Η τραγωδία που εκτυλίχθηκε στις αρχές του μήνα υπαγόρευσε, μπορώ να πω, τις σκέψεις που θα ήθελα να μοιραστώ μαζί σας σήμερα. Γιατί δεν είναι μόνο μια τραγωδία ανθρώπινη που μας συγκλονίζει όλους, αλλά και μια τραγική διοικητική αποτυχία. Δεν είναι η μόνη, δεν είναι η πρώτη και όλοι φοβόμαστε ότι δεν θα είναι η τελευταία. Έχουν προηγηθεί άλλες, οι γνωστές και εξίσου συνταρακτικές, αλλά και αμέτρητες διαδραματίζονται αθόρυβα γύρω μας καθημερινά με θύματα, πέρα από την ανθρώπινη ζωή, τη φύση και το περιβάλλον, την υγεία, τις εργασιακές συνθήκες και όλα γενικώς τα έννομα αγαθά που υποστηρίζουν αυτό που λέμε ανθρώπινη αξιοπρέπεια.
Η ένταση και η συχνότητα με την οποία σωρεύονται αυτές οι μικρές και μεγάλες τραγωδίες έρχονται να κλονίσουν μια πεποίθηση με την οποία εμείς μεν οι παλιότεροι μεγαλώσαμε, αλλά σήμερα η νέα γενιά φαίνεται να αμφισβητεί όλο και περισσότερο. Ότι ζούμε σε ένα κράτος ταγμένο να μετατρέπει σε καθημερινή πραγματικότητα τις έννομες αξίες που κατοχυρώνει το Σύνταγμά μας, ένα κράτος οργανωμένο κατάλληλα ώστε να λύνει τα δημόσια προβλήματα αποκλειστικά και μόνο προς το δημόσιο συμφέρον, ένα κράτος υπεύθυνο για τις αποφάσεις του και υπόλογο για τα σφάλματά του.
Δε μιλάμε για οποιοδήποτε κράτος, ούτε για την απόλυτη μοναρχία του απώτατου παρελθόντος ούτε για το κράτος νυχτοφύλακα του 19ου αιώνα. Μιλάμε για το σύγχρονο δημοκρατικό κράτος Δικαίου και Πρόνοιας, το μεγαλύτερο επίτευγμα του ανθρώπου στην αναζήτηση του Άγιου Δισκοπότηρου που κρύβει μέσα του τα μυστικά για τη λύση των προβλημάτων μας. Η διαδρομή από την υπερβατική σοφία των μάγων και την εμπειρία των γερόντων, τη δύναμη του ισχυρού, το αλάθητο του ελέω θεού μονάρχη και την έμπνευση του χαρισματικού ηγέτη μέχρι εδώ που βρισκόμαστε σήμερα, δεν ήταν εύκολη ούτε ευθεία. Για να φτάσουμε στο σημερινό συνταγματικό μοντέλο δεν χρειάστηκαν μόνο αγώνες, θυσίες και πολυτάραχοι αιώνες ηθικής, φιλοσοφικής και πολιτικής εξέλιξης. Χρειάστηκε και τεράστιος επιστημονικός μόχθος για να περάσουμε από τον Αριστοτέλη, τον Μοντεσκιέ, τον ντε Τοκβίλ και τον Μαξ Βέμπερ στη σημερινή διοικητική επιστήμη που έχει ως αντικείμενο την οργάνωση και λειτουργία το σύγχρονου δημοκρατικού Κράτους Δικαίου και Πρόνοιας. Ένα κράτος, του οποίου εδώ και αρκετές δεκαετίες αμφισβητείται ακόμα και ή ίδια η ανάγκη ύπαρξης και υποσκάπτονται μεθοδικά τα θεμέλια, ενώ ταυτόχρονα, και αυτό είναι το οξύμωρο, θρηνούμε και οργιζόμαστε γιατί δεν επιτελεί τον σκοπό του.
Για να είμαι ακριβής, το πρότυπο του κράτους έτσι όπως αποτυπώνεται στα σύγχρονα Συντάγματα, δεν το αμφισβητεί κανείς, τουλάχιστον προς το παρόν και τουλάχιστον ανοιχτά. Όλοι συμφωνούν ότι τα ατομικά, κοινωνικά και πολιτικά δικαιώματα που κατοχυρώνουν τα Συντάγματα αυτά είναι οικουμενικά, ισχύουν για όλους και εκφράζουν όλες τις πτυχές της δικαιοσύνης. Κανείς σήμερα δεν αρνείται ότι μόνος αρμόδιος να αποφασίζει για τα δημόσια προβλήματα είναι ο λαός μέσω των εκλεγμένων αντιπροσώπων του. Κανείς δεν αμφισβητεί ότι η Δικαιοσύνη πρέπει να είναι ανεξάρτητη και οι αποφάσεις της απολύτως σεβαστές. Αυτά είναι όλα ξεκάθαρα. Εκεί που τις τελευταίες δεκαετίες επικρατεί μια μεγάλη, για να το πω επιεικώς, σύγχυση, είναι σχετικά με τη λειτουργία και το ρόλο της Δημόσιας Διοίκησης. Αυτής της λιγότερο λαμπερής από τις άλλες δύο εξουσίες, η οποία όμως σηκώνει πράγματι το μεγαλύτερο βάρος σε αυτό που λέγεται «διαδικασία λήψεως των δημοσίων αποφάσεων». Γιατί στην ουσία από αυτήν εξαρτάται η καλή λειτουργία και αποτελεσματικότητα των άλλων δύο. Η Βουλή νομοθετεί, αλλά τα νομοσχέδια τα ετοιμάζουν (τουλάχιστον κατά το Σύνταγμα, η πράξη είναι άλλο θέμα) τα αρμόδια Υπουργεία, δηλ. τα επαγγελματικά και έμπειρα στελέχη της Δημόσιας Διοίκησης, τα οποία δεσμεύονται μεν από την πολιτική του εκάστοτε Υπουργού, αλλά είναι και τα μόνα που γνωρίζουν το σε βάθος το κάθε αντικείμενο, τη σχέση του με τις άλλες δημόσιες πολιτικές, την ανάγκη ενσωμάτωσής του στη νομοθεσία και τα αντικειμενικά όρια κάθε καινοτόμου ιδέας. Σ’ αυτούς στηρίζεται ο Υπουργός για να πετύχει και αυτούς μέμφεται όταν αποτυγχάνει.
Η Δικαιοσύνη, από την πλευρά της, ελέγχει και ακυρώνει τα σφάλματα που συμβαίνουν στη διαδρομή που οδηγεί από το Σύνταγμα μέσω του νόμου στην κανονιστική και την ατομική διοικητική πράξη. Από τη φύση της, όμως, η παρέμβαση της Δικαιοσύνης είναι αποσπασματική, γιατί αυτή δεν δικαιούται, ούτε καν προλαβαίνει, να υποκαταστήσει τη Διοίκηση. Η Δικαιοσύνη είναι σύστημα ελέγχου και, εξ ορισμού, ο έλεγχος είναι σε θέση να αποκαταστήσει τη λειτουργία ενός συστήματος υπό την προϋπόθεση ότι αυτό λειτουργεί κατ’ αρχήν κανονικά, όχι όμως όταν είναι τελείως απορυθμισμένο.
Με τα δεδομένα αυτά, στη συνείδηση του μέσου πολίτη, αλλά ακόμα και στη γλώσσα των νομικών, όταν λέμε Κράτος εννοούμε κυρίως τη Δημόσια Διοίκηση και τις πολιτικές της κεφαλές, δηλαδή τους Υπουργούς. Σ’ αυτήν στρεφόμαστε για να λύσει τα προβλήματά μας, τα οποία σήμερα είναι περισσότερο πολύπλοκα από ποτέ και τα λάθη επικίνδυνα και μη αναστρέψιμα. Και αυτήν εμπιστευόμαστε, όχι γιατί πιστεύουμε σε κάποιο υπερβατικό πολιτικό μύθο όπως αυτοί που ανέφερα προηγουμένως. Την εμπιστευόμαστε γιατί το ίδιο το Σύνταγμα εγγυάται (με τις γνωστές διατάξεις του οι οποίες δεν είναι δεκτικές αναθεώρησης) ότι τους νόμους δεν τους εκτελεί όποιος νάναι αλλά αποκλειστικά και μόνο η Δημόσια Διοίκηση, η οποία πρέπει να έχει την κατάλληλη δομή, λειτουργία και στελέχωση ώστε να ανταποκρίνεται στις προδιαγραφές και τα πορίσματα της σύγχρονης Διοικητικής Επιστήμης.
Γιατί το Σύνταγμα γνωρίζει καλά ότι το ουσιαστικό δίκαιο με την έννοια της Δικαιοσύνης, δηλαδή της θεραπείας όλων των πτυχών του δημοσίου συμφέροντος, δεν προκύπτει από μόνο του, δεν είναι προϊόν έμπνευσης ούτε επιβολής. Είναι προϊόν μιας σύνθετης διαδικασίας το οποίο παράγεται στην πορεία της διαδικασίας αυτής. Οι διοικητικές διαδικασίες υπάρχουν όχι για να επικυρώνουν προειλημμένες αποφάσεις αλλά για να διαμορφώνουν σταδιακά το περιεχόμενό τους. Η διαδικασία προδικάζει την ουσία. Αν η διοικητική πράξη που θα προκύψει πληροί πράγματι τα κριτήρια της ουσιαστικής δικαιοσύνης, εξαρτάται σε μέγιστο βαθμό από τη διαδικασία από την οποία προέκυψε. Δικαιοσύνη και διοικητική διαδικασία είναι αλληλένδετες.
Και το μεγάλο ερώτημα σήμερα είναι το εξής: Διαθέτει ακόμα η Δημόσια Διοίκηση τη δομή, τις διαδικασίες, τα έμπειρα επαγγελματικά στελέχη και τις αρμοδιότητες ώστε να επιτελεί τον συνταγματικό της ρόλο στη δικαιοπαραγωγική διαδικασία; Η νέα κατάσταση της αποδυνάμωσης στην οποία έχει περιέλθει εδώ και αρκετές δεκαετίες είναι πρόοδος ή οπισθοδρόμηση; Αν θέλουμε να προλάβουμε νέες τραγωδίες σε όλα τα πεδία, αυτό είναι ένα ερώτημα το οποίο πρέπει να αντιμετωπίσουμε με τη δέουσα επιστημονική σοβαρότητα.
Την απάντηση δε θα μας τη δώσει ο επιτυχημένος μάνατζερ του ιδιωτικού τομέα ούτε ο θεωρητικός οικονομολόγος της μίας ή της άλλης δημοφιλούς σχολής. Εκείνοι ξέρουν καλά πώς να οδηγήσουν μια επιχείρηση στην κερδοφορία ή έναν ολόκληρο πλανήτη σε περιβαλλοντική χρεωκοπία και καταστροφή. Η δική τους απάντηση θα μπορούσε να συνοψιστεί στη διάσημη φράση του Norquist, ο οποίος εδώ και χρόνια υποστηρίζει ότι «πρέπει να συρρικνώνουμε το κράτος τόσο ώστε να μπορούμε να το πνίξουμε σε μια μπανιέρα». Είναι γεγονός ότι το προσπαθήσαμε με όλα τα μέσα. Τις τελευταίες δεκαετίες το ίδιο το δίκαιο, δηλ. ο νομοθέτης που οργανώνει το χώρο της Δημόσιας Διοίκησης και τον λεγόμενο ευρύτερο δημόσιο τομέα, έκανε ό,τι μπορούσε από το χέρι του για να το πετύχει. Πώς; Με μια σειρά διαρθρωτικών μέτρων και αλλαγών. Αξίζει να εστιάσουμε στα κυριότερα.
Μέτρο πρώτο. Ο νομοθέτης υποκαθιστά τη Διοίκηση, προαποφασίζει δηλαδή το αποτέλεσμα που θα προέκυπτε από τη διοικητική διαδικασία, παρακάμπτοντας έτσι τυχόν αντιρρήσεις και ενστάσεις που θα προέκυπταν στην πορεία και στη συνέχεια θωρακίζει την κατ’ ουσία διοικητική απόφασή του με τη βούλα του τυπικού νόμου ώστε να είναι δικαστικά απρόσβλητη.
Μέτρο δεύτερο. Η ίδια η Δημόσια Διοίκηση εξουδετερώνεται ως ενιαίο και συνεκτικό σύστημα με τη μέθοδο του κατακερματισμού της. Αποσπώνται διαρκώς από αυτήν όλο και περισσότερα μικρά κομματάκια για να μετατραπούν σε νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου, ανεξάρτητες αρχές και φορείς, το καθένα με δική του ατζέντα, διοίκηση, διαδικασίες και καθ’ ύλην αντικείμενα τα οποία οργανωτικά και λειτουργικά δεν έχουν κανένα λόγο να αντιμετωπίζονται αυτοτελώς και αποσπασματικά.
Μέτρο τρίτο. Ιδίως μετά τα Μνημόνια και με πρόσχημα την εξοικονόμηση δαπανών (κάτι που ουδόλως πραγματοποιήθηκε, μάλλον το αντίθετο), η Διοίκηση ουσιαστικά απογυμνώθηκε από όλα εκείνα τα επαγγελματικά στελέχη τα οποία διασφάλιζαν τη συνέχεια, τη μετάδοση εμπειρίας και τη σφαιρική γνώση των αντικειμένων και είχαν την ευθύνη των αποφάσεών τους. Όσοι απέμειναν υφίστανται πανταχόθεν πιέσεις που γίνονται όλο και περισσότερες και έφτασαν πρόσφατα μέχρι και την άσκηση σωματικής βίας.
Μέτρο τέταρτο και εξαιρετικά σημαντικό: Η Διοίκηση, όση απέμεινε και με όσα μέσα της απέμειναν, για να μην ξεχνάμε και τις ιδιωτικοποιήσεις και το Υπερταμείο, δεν έχει ουσιαστικά και πολλά πράγματα να κάνει. Η μέθοδος των αναθέσεων, το γνωστό contacting out, από ευχέρεια και εξαίρεση έχει γίνει πλέον ο κανόνας. Ολόκληρο σχεδόν το διοικητικό έργο, όχι μόνο η εκτέλεση των νόμων αλλά και η ίδια η προετοιμασία τους, ο στρατηγικός σχεδιασμός, οι κανονιστικές ρυθμίσεις, τα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια κ.λπ., ανατίθενται έξω, στον ιδιωτικό τομέα. Οι συνέπειες της πρακτικής αυτής σε σχέση με τη διάσπαση, την επικάλυψη και τη σύγχυση των αρμοδιοτήτων, το κόστος και την αποδόμηση των ευθυνών, είναι γνωστές. Κοινό θύμα όλων αυτών σε επίπεδο διοικητικής επιστήμης είναι η αρμοδιότητα, ο ακρογωνιαίος λίθος του κράτους δικαίου και της αρχής της νομιμότητας.
Η πλήρης εξουδετέρωση του περιεχομένου της αρμοδιότητας είναι ίσως το πιο κρίσιμο πλήγμα απ’ όλα. Γιατί η αρμοδιότητα δεν περιορίζεται στην απλή έγκριση και προσυπογραφή μιας απόφασης που έχουν ετοιμάσει κάποιοι άλλοι. Η αρμοδιότητα είναι η σύνθετη διαδικασία που ακολουθείται προκειμένου το τελικό περιεχόμενο μιας διοικητικής απόφασης να διαμορφωθεί μέσα από διαδοχικά στάδια, όπου το κάθε διοικητικό όργανο που μετέχει σ’ αυτά να είναι σε θέση να εισφέρει την αναγκαία πληροφορία κατά λόγο της επιστημονικής του ειδικότητας και φέροντας ταυτόχρονα και τη σχετική ευθύνη. Αυτό δεν συμβαίνει πλέον. Στη σημερινή πραγματικότητα, τις διοικητικές πράξεις δεν τις διαμορφώνουν ούτε καν οι ανάδοχοι του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι τουλάχιστον αναδεικνύονται μέσα από κάποιες διαδικασίες και υπόκεινται σε κάποιες προδιαγραφές και ελέγχους. Σήμερα, με τη νέα πρακτική των δωρεών, οι ίδιοι οι ενδιαφερόμενοι διαμορφώνουν το περιεχόμενο ακόμα και των κανονιστικών ρυθμίσεων που τους αφορούν, λ.χ. σε ποιες περιοχές και με τι όρους θα ασκούν τις δραστηριότητές τους, ακόμα και με ποιο τρόπο θα αποκλείουν τους ανταγωνιστές τους, και στη συνέχεια δωρίζουν τις ρυθμίσεις αυτές στο κράτος το οποίο τις αποδέχεται και τις εφαρμόζει με ευγνωμοσύνη. Η αναγκαία επίφαση νομιμότητας παρέχεται με μια τελική έγκριση, η οποία είναι εκ των προτέρων εξασφαλισμένη με fast truck διαδικασίες και ασφυκτικές προθεσμίες ή ακόμα και με την παράλειψη της Διοίκησης να αποφανθεί.
Με αυτά και άλλα πολλά πετύχαμε το στόχο του Norquist. Πνίξαμε το κράτος σε μια μπανιέρα. Και μαζί με αυτό πνιγόμαστε κι εμείς στην πρώτη βροχή, παγώνουμε από τις τιμές των καυσίμων, καιγόμαστε από μια σπίθα που δεν έσβησε στην ώρα της, πεθαίνουμε μέσα στο ασφαλέστερο συγκοινωνιακό μέσο και βλέπουμε τη χώρα μας να γλιστρά όλο και περισσότερο μέσα από τα χέρια μας.
Μήπως κάτι δεν πάει καλά; Η απάντηση, και εδώ θέλω να καταλήξω, δεν είναι θέμα προσωπικής ιδεολογικής προτίμησης, έμπνευσης της στιγμής ή πετυχημένου επικοινωνιακού επιχειρήματος. Είναι θέμα επιστημονικό και ανήκει στους ειδικούς, τους επιστήμονες της Δημόσιας Διοίκησης. Είναι όλα όσα συμβαίνουν συμβατά με τις αρχές που διέπουν την οργάνωση της δομής και λειτουργίας όχι απλώς ενός μεγάλου συστήματος, λ.χ. μιας παγκόσμιας επιχείρησης, αλλά του συστήματος της Δημόσιας Διοίκησης που λειτουργεί για την εκπλήρωση του πολυδιάστατου εκείνου σκοπού που λέγεται δημόσιο συμφέρον; Αν ναι, ουδείς λόγος υπάρχει να διαμαρτυρόμαστε για το παρόν και να ανησυχούμε για το μέλλον. Αν όμως όχι, το βάρος πέφτει σε σας να το αναδείξετε, να το τεκμηριώσετε και να αποδείξετε τα συνταγματικά προβλήματα που εγείρει. Όχι μόνο χάριν της επιστήμης αλλά χάριν της ίδιας της αρχής της νομιμότητας και του Κράτους Δικαίου.
Στην ιστορία του διοικητικού δικαίου και της διοικητικής επιστήμης, η παράβαση της διαδικασίας ήταν ανέκαθεν μια σοβαρή παρανομία και ένας βάσιμος τυπικός λόγος ακυρώσεως. Θεωρείτο όμως πάντα ένας λόγος δευτερεύων, ήσσονος σημασίας μπροστά στην παραβίαση ενός συνταγματικού δικαιώματος ή των ουσιαστικών διατάξεων ενός νόμου. Και ήταν κατά κανόνα μια πλημμέλεια θεραπεύσιμη. Δεν υπέγραψε ο διευθυντής αλλά ο προϊστάμενος, δεν συγκλήθηκε νόμιμα το συλλογικό όργανο, παραλείφθηκε μια γνωμοδότηση, δεν δημοσιεύθηκε προσηκόντως η πράξη; Η διοίκηση είχε τη δυνατότητα να επανέλθει και να διορθώσει τα σφάλματά της.
Σήμερα τα πράγματα έχουν αλλάξει. Δεν πρόκειται πλέον για συμπτωματική παραβίαση μιας συγκεκριμένης διαδικασίας. Πρόκειται για εξουδετέρωση της έννοιας της διοικητικής διαδικασίας αυτής καθ’ εαυτήν. Δε μιλάμε πια για υπέρβαση ή μη νόμιμη άσκηση μιας αρμοδιότητας αλλά για κατάργηση της ίδιας της ουσίας και του περιεχομένου της αρμοδιότητας. Αυτά είναι ζητήματα νέα και, όπως αποδεικνύεται με τραγικό τρόπο, κρίσιμης σημασίας. Στο παρελθόν, τα μεγάλα συνταγματικά ζητήματα αφορούσαν την ουσία της δικαιοσύνης και χάρη στη συνεισφορά της φιλοσοφίας, της ηθικής και άλλων συναφών επιστημών έχουμε κάπου καταλήξει. Γνωρίζουμε πλέον τι σημαίνει ισότητα, προστασία του περιβάλλοντος, βιώσιμη ανάπτυξη, κοινωνική πρόνοια κ.λπ. Γιατί δεν επέρχεται λοιπόν το ποθούμενο αποτέλεσμα; Διότι εξουδετερώθηκαν ακριβώς οι διαδικασίες εκείνες που μετουσιώνουν τις εξαγγελίες σε πραγματικότητα, διασφαλίζουν την αντικειμενικότητα, τη διαφάνεια, την πληρότητα και εγκυρότητα της πληροφορίας, αξιοποιούν την εμπειρία και εγγυώνται την ευθύνη. Είναι στο χέρι σας να αναδείξετε το μεγάλο αυτό πρόβλημα και να το θέσετε ενώπιον των άλλων δύο λειτουργιών, της νομοθετικής και της δικαστικής, ώστε το πολίτευμα που αποκαλούμε δημοκρατικό κράτος Δικαίου και Πρόνοιας να ξαναγίνει ένας ζωντανός, δυναμικός και αποτελεσματικός οργανισμός που λειτουργεί προς το δημόσιο συμφέρον και όχι ένα απλό κέλυφος για να καλύπτει ο,τιδήποτε ήθελε προκύψει.
Σας ευχαριστώ για μια ακόμα φορά από καρδιά για τη μεγάλη τιμή να με δεχθείτε ως επίτιμο μέλος σας και για την ευκαιρία που μου δώσατε να επικοινωνήσω σήμερα από κοντά μαζί σας.
Μαρία Καραμανώφ
Πρόεδρος του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος
Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας ε.τ.
